فَلا تَتَّبِعُوا الْهَوي اَنْ تَعدِلُوا

دادنامه آرای هیات تخصصی

کلاسه پرونده:

هـ ع/96/616 

موضوع:

ابطال بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93 و دستورالعمل شماره 57/40000 دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.

تاریخ:

چهارشنبه 8 خرداد 1398

شماره دادنامه:

9809970906010082            

هیات تخصصی اقتصادی مالی

 

* شماره پــرونـــده :  هـ ع/96/616         شماره دادنامه: 9809970906010082             تاریخ:  8/3/98

* شـاکــی : آقای سید صولت مرتضوی 

* طرف شکایت : دیوان محاسبات کشور

* مـوضـوع شکایت و خـواستـه : ابطال بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93 و دستورالعمل شماره 57/40000 دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکی دادخواستی به طرفیت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93 و دستورالعمل شماره 57/40000 دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93

2- به موجب تبصره ماده 2 قانون مذکور ، علاوه بر دستگاه هایی که به نحـوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نماید، به طور کلی هر واحد اجرایی که طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب باشد ، مشمول رسیدگی های دیوان محاسبات می باشد. لذا با توجه به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها ، موضوع قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی ، مصوب 19/4/1373 ، شهرداری ها نیز مطابق قوانین و مقررات مربوط و مصوبات شورای اسلامی شهر ، مورد نظارت دیوان محاسبات کشور قرار می گیرند.

4- در خصوص قانون شوراهای اسلامی و وظیفه نظارتی آنها بر شهرداری ها ،  شوراها نتایج حاصل از نظارت بر عملکرد شهرداری ها را بر مدیریت شهری و تصویب مقررات ، اعمال می نمایند. دیوان محاسبات کشور نیز در راستای وظایف قانونی ، نظارت مستمر مالی خود را جهت پاسداری از بیت المال و نحوه وصول درآمدها و انجام هزینه ها و در نهایت اطمینان از مصرف صحیح درآمدها ، اعمال می نماید که اصولاً این موضوع مغایرتی با وظیفه نظارتی شوراها ندارد.

دستورالعمل شماره 57/40000 6/4/94 دیوان محاسبات کشور

بازگشت به نامه شماره 6937- د ک مورخ 5/3/94 به عنوان رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و پیرو نشست مشترک مورخ 30/2/1394 در دفتر جنابعالی در خصوص رسیدگی به عملکرد شهرداری ها توسط دیوان محاسبات کشور ، مراتب ذیل را به استحضار می رساند :

الف) مطابق ماده واحده قانون فهـرست نهادها و مؤسسات عمـومی غیر دولتی مصوب 29/4/73 ، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری ها باشد ، موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی هستند.

ب) تبصره ذیل ماده 76 قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص تسری حکم مذکور به وجوه اعتباری است که در قانون بودجه کل کشور برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به تصویب می رسد در صورتی که رسیدگیهای دیوان محاسبات کشور نسبت به سایر منابع شهرداریها ، به موجب قوانین و مقررات حاکم بر شهرداریها خواهد بود.

ج) نظارت و حسابرسی دیوان محاسبات هیچ گونه تعارضی با وظیفه قانونی شوراهای اسلامی ندارد . ضمن اینکه وظیفه نظارتی این دیوان به موجب قانون دیوان محاسبات کشور می باشد و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی ، قانون دیوان محاسبات را نسخ نکرده است.

د) همانطوریکه در بند سوم نامه مورخ 14/12/1393 به عنوان شهرداران محترم مراکز استانها عنوان گردید : تفسیر شورای محترم نگهبان از اصل «55» قانون اساسی ، ناظر بر اصل مذکور می باشد ، تنها مرجع انحصاری انطباق و اعلام مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات و قوانین مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع مقدس ، شورای محترم نگهبان بوده که تاکنون آن شورا ، در خصوص ماده 2 و تبصره آن از قانون دیوان محاسبات کشور ، اظهار نظری ننموده اند و در هیچ قانونی از جمله قوانین مورد استناد در نامه صدرالاشاره نیز این وظیفه قانونی دیوان محاسبات کشور و یا بخشی از آن نسخ نگردیده است. لذا ماده اخیرالذکر کمـاکان معتبر و لازم الاجرا می باشد.

با عنـایت به مراتب موصوف و نظر به مـالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها، رسیدگی به عملکرد ؛

1- مطالبات شهرداری ها از دستگاههای اجرایی

2- مطالبات شهرداری ها از محل موضوع ماده «23» قانون جرایم رانندگی.

3- قراردادهای در دست اجرا (شامل هزینه ای و سرمایه ای).

4- درآمدهای شهرداری ها از محل فروش تراکم و تغییرکاربری.

حسب تکلیف مقرر در قانون موضوعه، در برنامه حسابرسی این دیوان قرار گرفته و از این حیث ضرورت دارد شهرداران محترم با گروههای حسابرسی اعزامی ، همکاری لازم را داشته و اطلاعات و مستندات مالی مورد نیاز حسابرسان دیوان محاسبات را در اختیار آنان قرار داده و در این مسیر از ایجاد هر گونه مانع و محظور اجتناب نمایند.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

شاکی به موجب دادخواستی ابطال مقررات مورد شکایت را خواستار شده و با طرح این موضوع که بر اساس مقرات فوق، صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها حتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی کنند تسری یافته، با طرح موارد زیر مغایرت این مقررات با شرع و قوانین و مقررات مختلف را مورد ادعا قرار داده است :

1- بر اساس اصل 55 قانون اساسی ، دیوان محاسبات حساب های دستگاه هایی را که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند ، مورد رسیدگی و حسابرسی قرار می دهد. شورای نگهبان نیز به موجب تفاسیر خود از اصل 55 قانون اساسی اعلام کرده است که دیوان محاسبات صرفاً در محدوده اعتباراتی که در بودجه کل کشور منظور شده ، صلاحیت رسیدگی و حسابرسی دارد. در جریان اصلاح آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و الحاق ماده 28 به قانون آیین نامه داخلی مجلس و تصویب لایحه برنامه ششم توسعه تلاش شد تا فرآیند نظارت دیوان محاسبات بر شهرداری ها در قوانین وارد شود. ولی شورای نگهبان این قوانین را مغایر با اصل 55 قانون اساسی و تفاسیر خود از این اصل دانسته و رد کرده است.

2- مطابق بند 30 ماده 71 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و مؤسسات وابسته به آن از وظایف شورای اسلامی شهر می باشد و دیوان محاسبات صلاحیتی در این زمینه ندارد.

3- مقـررات مورد شکایت با اصول مهم فقـهی مانند اصل لاضرر و لاضرار و حـرمت تضییع منافع عمـومی و تحمیل بی سبب هزینه بر بیت المال و اصل عدم سلطه و ولایت بر اموال و صلاحیت های دیگران مغایرت دارد.

* در پاسخ به شکایت مذکور ، معاون حقوقی ، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره 1079/20000 مورخ 22/7/1396 به طور خلاصه توضیح داده است که :

1- مفهوم و منطوق مقررات مورد شکایت واجد وصف « تصمیم » و « اقدام » که بر مبنای بند (الف) ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در هیأت عمومی این دیوان قابل اعتراض می باشند ، نیست.

2- با توجه به اینکه هیأت چهارم مستشاری دیوان محاسبات به موجب دادنامه شماره 29/24 مورخ 21/1/1395 شهرداری مشهد را مکلف به همکاری در انجام حسابرسی های دیوان محاسبات کرده و با عنایت به این موضوع که بر اساس دادنامه شماره 170 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، آرای صادره توسط دیوان محاسبات قابل طرح و اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست ، چنانچه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قائل به عدم صلاحیت دیوان محاسبات کشور جهت رسیدگی به حساب های شهرداری ها باشد عملاً نوعی تعارض ایجاد می شود و نه رأی دیوان محاسبات قابل تمکین خواهد بود و نه رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابلیت اجرایی می یابد.

3- هیأت تخصصی اقتصادی ، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 148 مورخ 2/9/1395 صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی به عملکرد شهرداری ها را مورد تأیید قرار داده است.

4- به موجب تبصره ذیل ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور منظور از دسـتگاه های تحت رسـیدگی ، علاوه بر وزارتخانه ها ، سازمان ها ، مؤسسات و شرکت های دولتی ، مشخصاً هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب است نیز می باشد و هرچند در اصل 44 صراحتاً اشاره ای به شهرداری ها نشده است ولی شهرداری ها نیز واجد دو شرط « مالکیت عمومی » و « در اختیار دولت بودن » که در انتهای بخش نخست این اصل به آن اشاره شده می باشند.

5- با وجود اینکه بر اساس تعریف بودجه کل کشور در ماده 1 قانون محاسبات عمومی این بودجه شامل بودجه عمومی دولت یا شرکتهای دولتی و بانکها و مؤسساتی می گردد که تحت عناوین دیگر قرار می گیرند ، ولی باید توجه داشت که عمومیت عبارت « کلیه حسابهای درآمد و هزینه » مندرج در ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور و نیز عبارت « به طور کلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود » در تبصره ذیل این ماده و صراحت ماده 42 همان قانون در خصوص صلاحیت دیوان برای تحقیق و تفحص در تمامی امور مالی کشور، اقتضاء دارد که صلاحیت دیوان محاسبات برای نظارت بر امور مالی شهرداری ها را نیز پذیرفت.

6- بر اساس رأی شماره 1/605/2 مورخ 6/5/1375 هیأت عمومی دیوان محاسبات کشور ، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنها مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد ، از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی هستند و بر مبنای ماده 5 قانون محاسبات عمومی واجد جنبه عمومی بوده و مالکیت عمومی بر آنها مترتب می گردد. در عین حال بند 8 ماده 71 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابت شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران که به نظارت مالی شوراها بر شهرداری اشاره دارد از باب انتظام امور و جریان عادی داخل شهرداری است و نافی صلاحیت نظارتی سایر نهادها از جمله دیوان محاسبات نمی باشد.

7- با توجه به اینکه بر مبنای آرای شماره 146 مورخ 29/11/1373 ، 37 و 38 و 39 صادره در سال 1367 ، 79 مورخ 14/5/1374 و 165 مورخ 11/9/1374 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، شکایات اشخاص دولتی از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نمی باشد ، بنابراین شکایت حاضر نیز در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.

* در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع ، دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5927/100/97 مورخ 23/4/1397 اعلام کرده است که :

« دستورالعمل های مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد. البته تشخیص این مطلب که قانوناً آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداری ها را دارا می باشد یا خیر ، بر عهده دیوان عدالت اداری است. » /ت

* رأی هیأت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری :

با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، اولاً دبیر محترم شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5927/100/97 مورخ 23/4/1397 درخصوص ادعای مغایرت مقررات مورد شکایت با موازین شرعی اعلام کرده است که : «دستورالعملهای مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و البته تشخیص این مطلب که قانوناً آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداریها را دارا می‌باشد یا خیر برعهده دیوان عدالت اداری می‌باشد.» بنابراین، در اجرای حکم مقرر در تبصره ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، موجبی برای ابطال مقررات مورد شکایت از بعد شرعی وجود ندارد.

ثانیاً از جنبه حقوقی نیز با توجه به اینکه برمبنای تبصره ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور، هر واحد اجرايي كه بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسي مالكيت عمومي بر آن مترتب بشود، مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام شده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب می‌باشد و در مواردی از بودجه عمومی استفاده می‌کند و با عنایت به اینکه براساس ماده ۴۲ قانون دیوان محاسبات کشور، این دیوان براي انجام وظايف خود مي‌تواند در تمامي امور مالي كشور تحقيق و تفحص و مكاتبه مستقیم نموده و تمام مقامات جمهوري اسلامي ايران و قواي سه‌گانه و سازمانها و ادارات تابعه و كلّيه اشخاص و سازمانهايي كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي‌نمايند؛ حتي در مواردي كه از قانون محاسبات عمومي مستثني شده باشند، مكلّف به پاسخگویي مستقيم به دیوان محاسبات کشور هستند؛ بنابراین بندهای 2 و 4 بخشنامه شماره 217/40000 مورخ 14/12/1393 معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور که متضمن اعمال نظارت مالی دیوان محاسبات کشور بر شهرداریها می‌باشد، مغایرتی با قوانین مورد استناد نداشته و خارج از اختیار نیز نمی‌باشد. لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رأی به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. رأی صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.

دکتر زینالعابدین تقوی

رئیس هیأت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری