اجرای صحیح قانون در همه جا به نفع همه * 37 سال تلاش جهادی برای تحقق عدالت اداری * 15 آذر سالروز تاسیس دیوان عدالت اداری گرامی باد

آرای هیأت تخصصی

نسخه چاپی
کلاسه پرونده:

هـ ع / 97/939  

موضوع:

ابطال شیوه‌نامه طرح جامع خدمات سوخت‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

تاریخ رأی:

يکشنبه 26 آبان 1398

شماره دادنامه:

9809970906010540             

هیات تخصصی اقتصادی مالی

 

* شماره پــرونـــده : هـ ع / 97/939         شماره دادنامه: 9809970906010540              تاریخ:  25/8/98

* شـاکــی : آقای جلیل سالاری شهربابکی

* طرف شکایت : وزارت نفت

* مـوضـوع شکایت و خـواستـه : ابطال شیوه‌نامه طرح جامع خدمات سوخت‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت نفت به خواسته ابطال شیوه‌نامه طرح جامع خدمات سوخت‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

شیوه‌نامه طرح جامع خدمات سوخت‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر

ماده ۱- موضوع : عبارت است از ایجاد تسهیلات لازم برای ارائه خدمات سوخت‌رسانی به شناورها به روش خرده‌فروشی توسط بخش غیردولتی در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر.

ماده ۲- تعاریف :

۱-۲- خدمات بانکرینگ : عبارت است از عملیات خرده فروشی نفت کوره و نفت گاز به عنوان سوخت کشتی‌ها و سایر شناورها.

۲-۲- روشهای سوخت‌رسانی در بانکرینگ : عبارت است از تحویل سوخت به کشتی‌ها کنار اسکله یا سوخت‌رسانی به کشتی‌ها از مخازن ساحلی توسط خط لوله یا توسط شناورها (BARGES) در آبهای یادشده

۳-۲- پروانه عملیات بانکرینگ : عبارت است از اجازه‌ای که توسط وزارت نفت (شرکت ملّی نفت ایران ـ مدیریت امور بین‌الملل) برای متقاضیان خصوصی و تعاونی ذیصلاح برابر ضوابط این شیوه‌نامه صادر می‌شود.

تبصره : مجوزهای صادره قبلی که توسط شرکت ملّی پخش صادر شده در مدت اعتبار خود معتبر می‌باشد.

۴-۲- مجری : شخص حقوقی (بخش خصوصی و یا تعاونی) است که برابر ضوابط این شیوه‌نامه به وی پروانه عملیات بانکرینگ داده می‌شود.

۵-۲- قرارداد بانکرینگ : سندی است که بین مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران و مجریان بانکرینگ (دارندگان پروانه بانکرینگ) جهت ارائه خدمات سوخت‌رسانی به شناورها تنظیم می‌گردد.

ماده ۳- برای اعمال بند ۱-۲ فوق متقاضیان پروانه بانکرینگ باید توانایی لازم در تأمین شناور مناسب و مخازن و دیگر تجهیزات و ابزار مورد نیاز (تأسیسات ساحلی و یا دریایی لازم) به صورت ملکی و یا اجاره‌ای و نیز توانایی مالی کافی برای اجرای تعهدات خود را به تشخیص شرکت ملّی نفت ایران داشته باشند.

ماده ۴ – وزارت نفت براساس سیاست های کلّی و با توجه به تراز تولید و مصرف سوخت کشور، مقادیر صادراتی نفت کوره و نفت گاز را مشخص می‌نماید و امور بین‌الملل نسبت به تخصیص محمولات به صادرات و بانکر با اولویت بانکرینگ اقدام می‌کند.

ماده ۵ – با توجه به ماده ۴، مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران تأمین سوخت شرکتهای بانکرینگ را طی قراردادهای مدت‌دار تعهد می‌نماید.

ماده ۶ - مقررات حمایتی : به منظور تشویق بخش غیردولتی و انجام سرمایه‌گذاری برای تحقق اهداف ماده (۱۳۱) قانون برنامه پنجم توسعه، قیمت هر تن نفت کوره و نفت گاز تحویلی به مجریان بانکرینگ، قیمتهای استاندارد و رسمی ماهیانه است که توسط مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران اعلام می‌شود و عبارت است از:

میانگین قیمتهای ۳۸۰ CST BUNKER DELIVERED FUJAIRAH  اعلام شده توسط نشریه پلاتس تحت عنوان PLATTS ASIAN BUNKER ASSESSMENTS  منهای یک عدد ثابت برای هر ماه عملیاتی

تبصره ۱) : عدد ثابت یادشده برای هر ماه باید به تأیید وزیر نفت برسد.

تبصره ۲) : میانگین مورد نظر در قراردادهای مربوطه توافق خواهد شد.

تبصره ۳) : قیمتهای رسمی بانکرینگ تا روز دهم ماه قبل از ماه میلادی عملیاتی با احتساب هزینه‌های عملیاتی و رعایت فاصله منطقی با قیمتهای محمولات متناظر صادراتی در همان ماه میلادی عملیاتی اعلام خواهد شد.

تبصره ۴) : منظور از ماه عملیاتی، ماه تحویل محمولات می‌باشد.

ماده ۷ - وجوه معامله محموله‌های نفت کوره و نفت گاز بانکرینگ  توسط مجریان براساس شرایط مندرج در قراردادهای مربوطه به حساب یا حسابهای اعلامی از سوی شرکت ملّی نفت ایران واریز خواهد شد.

ماده ۸ ـ شرکت ملّی نفت ایران می‌تواند بهای محموله‌ها را به صورت ارزی/ ریالی (با احتساب نرخ تسعیر ارز آزاد) از خریدار دریافت نماید. نرخ تسعیر ارز آزاد در معاملات بانکرینگ نفت کوره و نفت گاز، عبارت است از میانگین نرخ آزاد خرید و فروش دلار براساس اعلام صرافیهای بانکهای صادرات، ملّت و سامان دو روز کاری قبل از تاریخ پرداخت طبق قرارداد مربوطه.

تبصره : درصورت عدم اعلام نرخ ارز از سوی هرکدام از سه صرافی فوق‌الذکر، میانگین دو نرخ اعلامی ملاک محاسبه خواهد بود.

ماده ۹- مسئولیت نظارت بر کمیت و کیفیت سوخت بانکرینگ تحویلی به مجریان بانکرینگ برعهده اداره نظارت بر صادرات و مبادلات مواد نفتی وزارت نفت می‌باشد.

ماده ۱۰- حوزه فعالیت طرح، تمامی جزایر و بنادر کشور در جنوب و شمال می‌باشد. با توجه به مزیت نسبی و موقعیت جغرافیایی جزیره قشم، این جزیره به عنوان قطب خدمات بانکرینگ کشور تعیین می‌گردد.

مجریان طرح صرفاً مجاز به عرضه سوخت در حوزه جغرافیایی مندرج در پرونه فعالیت خود می‌باشند.

ماده ۱۱- فرآورده‌های فروخته شده به مجریان بانکرینگ، فروش داخلی با مجوز صادرات می‌باشند

ماده ۱۲- مسئولیت انجام هماهنگی اجرایی این شیوه‌نامه با سایر دستگاههای ذیربط بالاخص سازمان بنادر و دریانوردی، گمرک، سازمان امور مالیاتی، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، سازمان محیط زیست، سازمان مناطق آزاد برعهده شرکت ملّی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران می‌باشد.

ماده ۱۳ – مجریان بانکرینگ در قراردادهای منعقده با مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران باید متعهد شوند که به هیچ وجه مجاز به کلّی فروشی و صادرات سوخت بانکرینگ به صورت CARGO نمی‌باشند و باید محمولات را صرفاً به صورت خرده فروشی و به عنوان بانکرینگ (حداکثر ۵ هزار تن متریک در هر مرحله تحویل) به فروش برسانند. جبران زیان وارده ناشی از تخطی از مفاد این ماده (فروش بصورتCARGO ) باید در قراردادها پیش‌بینی و تصریح شودکه علاوه بر لغو پروانه بانکرینگ، متخلّف مشمول ضبط ضمانت‌نامه حسن انجام تعهدات و مجازاتهای مذکور در مقررات قانون قاچاق کالا و ارز نیز می‌باشد.

ماده ۱۴- به منظور پیشگیری از وقفه در عرضه سوخت به کشتیهای بانکرینگ، لازم است که به تأمین نفت کوره و نفت گاز از این شرکتها نسبت به دیگر موارد صادراتی اولویت داده شود.

ماده ۱۵- مدیریت امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران موظّف است هر سه ماه یکبار، عملکرد این شیوه‌نامه را به وزارت نفت گزارش نماید.

این شیوه‌نامه مشتمل بر ۱۵ ماده و ۶ تبصره، از تاریخ اول تیرماه ۱۳۹۵ قابل اجرا می‌باشد.  

این شیوه‌نامه جایگزین دستورالعملهای شماره ۵۵۴۷۶۴-۱/۲۸ مورخ ۱۲/۱۲/۱۳۹۲، شماره ۱۹۱۴۳۷-۱/۲۸ مورخ ۲۹/۰۴/۱۳۹۳ و شماره ۵۴۰۰۱۳- ۱/۲۸ مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۳ و شماره ۸۷۵۱۷- ۲/۲۰ مورخ ۲۹/۰۲/۱۳۹۴ می‌شود.

لازم است شرکت ملّی نفت ایران به نحو مناسب این شیوه‌نامه را عیناً به اطلاع همه ذینفعان برساند.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

شاکی به موجب دادخواستی تقاضای ابطال مقرره مورد شکایت را مطرح کرده و در تبیین مبنای خواسته خود اعلام داشته است:

1- به موجب ماده 6 مقرره مورد شکایت، قیمت هر تن نفت کوره و نفت گاز تحویلی به مجریان بانکر براساس متوسط ماهانه قیمت نفت کوره در فجیره تعیین می‌شود. این در حالی است که انتخاب نفت کوره نامرغوب فجیره به عنوان سنجه برای تعیین قیمت نفت کوره تولیدشده در پالایشگاههای داخلی، با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات مصوب 1391 مغایرت دارد. از سوی دیگر، براساس قوانین بودجه سنواتی از جمله قانون بودجه سال 1392، مبنای تعیین قیمت فرآورده‌های نفتی صادراتی که بانکر را نیز شامل می‌شود، قیمتهای فوب خلیج فارس است نه قیمت بانکر در فجیره که به موجب مقررات مورد شکایت ملاک قرار گرفته است.

2- براساس ماده 1 قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، دولت مرجع تعیین قیمت فروش فرآورده‌های اصلی از جمله نفت کوره است و به استناد نامه شماره 214884/ت 45936 ن مورخ 27/9/1389 نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور، نرخ فروش فرآورده‌های نفتی داخلی تعیین شده است و به موجب ماده 71 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، صرفاً اختیار قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی ویژه به شرکتهای تابعه وزارت نفت واگذار شده است و این شرکتها درخصوص تعیین قیمت فرآورده‌های نفتی اصلی مانند نفت کوره صلاحیتی ندارند. بنابراین، تعیین قیمت نفت کوره به موجب مقرره مورد شکایت با موازین قانونی فوق‌الذکر مغایر است.

3- ماده 11 مقرره مورد شکایت که براساس آن مقرر شده است که فرآورده‌های فروخته شده به مجریان بانکرینگ فروش داخلی با مجوز صادرات است، مغایر با بند «ح» ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه می‌باشد. زیرا حساب صندوق توسعه ملّی مطابق ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه نزد بانک مرکزی و به صورت ارزی است و ماهیت فروش داخلی با مجوز صادرات، ریالی است. لذا باید مقدمات افتتاح حساب به صورت ریالی به نام صندوق توسعه ملّی در بانک مرکزی برای انتقال سهم این صندوق فراهم می‌شد که این امر در مقرره مورد شکایت پیش‌بینی نشده است.

4- فروش محموله‌های بانکرینگ در موارد خاص نیازمند مجوزهای قانونی از شورای عالی امنیت ملّی و ستاد هدفمندسازی یارانه‌هاست که این موضوع نیز در این مقرره پیش‌بینی نشده و در عین حال شرکتهای پالایشی که باید مشمول عدم پرداخت مالیات و عوارض باشند، برمبنای مقرره مورد شکایت مشمول این مسأله نشده‌اند.

* در پاسخ به شکایت مذکور ، نماینده حقوقی تام‌الاختیار وزیر نفت به موجب  لوایح شماره 298/447 مورخ 27/9/1397 و شماره 51039 مورخ 11/2/1398 به طور خلاصه توضیح داده است که :

1- شیوه‌نامه بانکرینگ در جهت اجرای تکالیف قانونی مقرر در ماده 131 قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره «ب» ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه، ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و قانون اساسنامه شرکت ملّی نفت ایران به تصویب رسیده است.

2- برمبنای ابلاغیه شماره 518328 مورخ 6/11/1395 و ابلاغیه مورخ 30/11/1396 و فرمول قیمت‌گذاری طراحی شده در شیوه بانکرینگ، هیچگونه تخفیفی در قیمت‌گذاری و فروش بانکرینگ اعمال نمی‌شود. به علاوه، براساس اصلاح شیوه‌نامه‌های مربوطه، عبارت فروش داخلی با مجوز صادرات منتفی شده و بانکرینگ به طور روشن صادرات قلمداد شده است.

3- زمانی که قانونگذار به وزارت نفت تکلیف حمایت از بخش غیردولتی در افزایش سوخت‌رسانی به کشتی را مطرح نموده، بدیهی است که قسمت عمده این حمایت در نحوه محاسبه و تعیین قیمت فرآورده مورد نیاز آنها می‌باشد و با عنایت به وضعیت ویژه فرآورده‌های تحویلی به شرکتهای بانکر، مسأله خروج موضوعی از قوانین بودجه سنواتی و ماده 71 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت پیدا می‌کند. لذا با عدم احتساب بانکرینگ به عنوان صادرات، قیمت‌گذاری آن براساس فوب خلیج فارس نبوده و به دلیل وضعیت خاص این فرآورده‌ها (فروش در خلیج فارس و دریای عمان و مصرف در خارج از کشور) معاون مالیات بر ارزش افزوده طی نامه شماره 5055/260/د مورخ 19/11/1392 فروش فرآورده در قالب بانکرینگ را با نرخ‌های منطقه‌ای و غیرداخلی، فروش داخلی تلقّی کرده است.

4- در رابطه با ادعای شاکی درخصوص عدم نظارت در مرحله پس از فروش فرآورده، باید گفت که با توجه به ماده 13 شیوه‌نامه بانکرینگ، مجریان بانکرینگ در قرارداد با امور بین‌الملل شرکت ملّی نفت ایران باید متعهد گردند صرفاً محصولات را به صورت خرده‌فروشی به فروش برسانند و در صورت تخلّف علاوه بر لغو پروانه بانکرینگ، متخلّف مشمول ضبط ضمانت‌نامه حسن انجام تعهدات و مجازات مذکور در مقررات قاچاق کالا و ارز نیز می‌باشد.

5- درخصوص ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات، باید گفت قانون مزبور مشخصاً درخصوص تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای، امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات کلّیه پروژه‌های کشور می‌باشد و ارتباطی با خدمات سوخت‌رسانی به کشتیها (بانکرینگ) و خدمات جانبی ندارد.

6- در رابطه با ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با ماده 1 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، اول اینکه همانطورکه اشاره شد ماده

 

 11 شیوه‌نامه بانکرینگ مقرر نموده است : «فرآورده‌های فروخته شده به مجریان بانکرینگ، فروش داخلی با مجوز صادرات می‌باشند.» بنابراین فروش نفت کوره به مجریان بانکرینگ در راستای افزایش خدمات سوخت‌رسانی به کشتیها، فروش برای مصرف داخلی نمی‌باشد و ثانیاً تعیین قیمت نفت کوره موضوع شیوه‌نامه مورد شکایت در راستای اختیارات قانونی اعطایی به وزارت نفت (موضوع ماده 131 قانون برنامه پنجم توسعه) انجام شده است.

7- در ماده 71 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، به شرکت ملّی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران صرفاً اجازه تعیین قیمت فرآورده‌های نفتی به جز نفت گاز، نفت سفید، نفت کوره، بنزین و گاز طبیعی مصرفی داخلی کشور داده شده است و در نتیجه ابلاغ شیوه‌نامه مورد شکایت مغایرتی با ماده فوق ندارد.

8- درخصوص ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با تصمیم‌نامه نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور به شماره 214884/ت 45936 ن مورخ 27/9/1389 باید گفت تصمیم‌نامه مزبور در رابطه با تعیین نرخ فروش فرآورده‌های داخلی از جمله نفت گاز و نفت کوره برای سوخت است و صرف نظر از این، تصمیم‌نامه فوق اقدام به تعیین قیمت نفت گاز و نفت کوره مشخصاً درخصوص بانکرینگ ننموده است و بنابراین خروج موضوعی از مقرره مورد شکایت دارد. در عین حال باید در نظر داشت که مفاد تصمیم‌نامه مزبور در سالهای بعد و براساس نرخ‌های فروش اعلامی جدید از سوی دولت برمبنای ماده 1 قانون هدفمندکردن یارانه‌ها نسخ شده و ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت با آن فاقد مبنای قانونی است.

*رای هیات تخصصی اقتصادی مالی :

درخصوص شکایت مطروحه به خواسته ابطال «شیوه‌نامه طرح جامع خدمات سوخت‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) در آبهای مرزی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس، دریای عمان و دریای خزر» اولاً براساس جزء 5 بند «الف» ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، وضع مقررات و صدور دستورالعملهای لازم برای حسن انجام امور اکتشاف، توسعه، تولید، انتقال، حفظ حریم خطوط لوله و تأسیسات، ذخیره سازی، توزیع و مصرف فرآورده‌های نفت، گاز و محصولات پتروشیمی از وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشد. ثانیاً به موجب ماده 131 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که : «وزارت نفت مکلّف است به منظور افزایش خدمات سوخت‌رسانی به‌کشتی‌ها (بانکرینگ) و خدمات جانبی در خلیج فارس و دریای عمان به میزان سالانه حداقل بیست ‌درصد از طریق بخش غیردولتی، طرح جامع مربوط را تدوین و اجرا نماید و وزارت نفت مجاز است حمایت لازم را از بخش غیردولتی در این زمینه به ‌عمل آورد.» ثالثاً برمبنای ابلاغیه شماره 518328-1/10 مورخ 6/11/1395 و ابلاغیه شماره م ب-57/30642 مورخ 30/10/1396 وزیر نفت و فرمول قیمت‌گذاری طراحی شده در شیوه بانکرینگ، هیچگونه تخفیفی در فرمول قیمت‌گذاری شرایط صادراتی بانکرینگ اعمال نمی‌شود. رابعاً قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات مصوب 1391 مشخصاً درخصوص تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای، امور مربوط به خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی و تأمین تجهیزات کلّیه پروژه‌های کشور می‌باشد و ارتباطی با خدمات سوخت‌‌رسانی به کشتی‌ها (بانکرینگ) و خدمات جانبی مربوط به آن ندارد. بنا به مراتب فوق، مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده، لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رأی به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. رأی صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.

 

دکتر زین العابدین تقوی

رئیس هیأت تخصصی اقتصادی مالی

دیوان عدالت اداری