آرای هیأت عمومی

نسخه چاپی
کلاسه پرونده:

9700907، 9700886، 9700873، 9700341، 9700330، 9700031، 9601342

شاکی:

آقای علی اصغر کاشفی و خانم فاطمه کاشفی

موضوع:

ابطال اطلاق مصوبات شماره 20701؍ت30820هـ-13؍4؍1384 ، 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 ، 1028؍ت49421هـ-19؍1؍1396 هیات وزیران در قسمتهایی که واحدهای تقسیمات کشوری خارج از محدوده شهرستان بندر انزلی را جزو منطقه آزاد تجاری - صنعتی آورده است.

تاریخ رأی:

يکشنبه 29 دی 1398

شماره دادنامه:

2873 الی 2880

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 2873 الی 2880

تاریخ دادنامه: 10؍10؍1398

شماره پرونده: 9700907، 9700886، 9700873، 9700341، 9700330، 9700031، 9601342

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقای علی اصغر کاشفی و خانم فاطمه کاشفی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه های شماره 1) 20701؍ت30820هـ-13؍4؍1384 هیأت وزیران در خصوص تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن- بندرانزلی و شهرک صنعتی انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی

2) 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 هیأت وزیران در خصوص اصلاح محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی به مساحت (8609) هکتار

3) 1028؍ت49421هـ-19؍1؍1396 هیأت وزیران در خصوص تعیین طرح جامع منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی

گردش کار: الف) آقای علی اصغر کاشفی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره 20701؍ت30820هـ-13؍4؍1384 هیأت وزیران در خصوص تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن- بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: 

 " ریاست محترم دیوان عدالت اداری 

 با سلام و احترام به استحضار می رساند؛ با عنایت به اینکه محدوده منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی به استناد مصوبه ابلاغی به شماره 20701ت؍30820هـ-13؍4؍1384 هیأت وزیران بدین شرح تعیین شد: «محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن- بندرانزلی و شهرک صنعتی انزلی به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیأت دولت می باشد به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی تعیین می گردد.» با توجه به اینکه محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن- بندر انزلی به استناد تصویب نامه ابلاغی شماره 49083ت؍17065ک-31؍6؍1375 هیأت وزیران به این شرح تعیین شد: «‌الف - منطقه اول داخل تأسیسات بندری بندرانزلی قرار دارد، از شمال و شمال شرقی به تأسیسات نیروی دریایی، از شرق به خیابان شهید مصطفی خمینی، از جنوب به فلکه غازیان و از غرب به کانال مرداب انزلی محدود است و سازمان بنادر و کشتیرانی به عنوان سازمان مسئول این منطقه ویژه اقتصادی تعیین می‌گردد.ب - منطقه دوم در زمینی به وسعت تقریبی 140 هکتار و در 15 کیلومتری شرق بندر انزلی ایجاد می‌گردد. این منطقه از شمال به دریای خزر، از شرق به طرح سالم سازی دریا در روستای جفرود، از جنوب به جاده زیبا کنار و از غرب به رودخانه معتمد بکنده محدود است و شرکت سهامی سرمایه‌گذاری توسعه گیلان به عنوان سازمان مسئول این منطقه تعیین می گردد، ‌تأیید می‌گردد.» با توجه به مساحت منطقه ویژه اقتصادی اعلامی در این تصویب نامه مشتمل بر یک محدوده 140 هکتاری و یک محدوده 105 هکتاری می باشد و نیز مساحت شهرک صنعتی بندر انزلی که بر اساس اعلام شرکت شهرک های صنعتی استان گیلان 55 هکتار است لذا می توان نتیجه گرفت که مساحت تصویبی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی 300 هکتار است که این مساحت می بایست در نقشه تدقیق و جانمایی می گشت اما تصویب نامه شماره 20701ت؍30820هـ-1384 هیأت وزیران در خصوص تعیین منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی، شامل 3200 هکتار بوده که بیش از ده برابر شرح تصویب نامه است. این مساله نشان می دهد که شرح نقشه با جانمایی محدوده منطقه آزاد انزلی در نقشه پیوست مطابقت نداشته و عملاً محدوده وسیع تری از شرح نقشه به عنوان منطقه آزاد انزلی جانمایی شده است. از سوی دیگر با توجه به عدم درج مساحت برای محدوده بندرگاهی، موضوع بند الف تصویب نامه محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن- بندرانزلی ابلاغی شماره 49083ت؍17065ک-31؍6؍1375 و تملک اراضی تاسیسات نیروی دریایی موضوع بند الف تصویب نامه اخیرالاشاره توسط اداره کل بنادر و دریانوردی استان گیلان و نیز استحصال زمین از دریا توسط این اداره کل، در سنوات بعدی، باعث افزایش محدوده منطقه آزاد انزلی منبعث از عوارض مصنوع بعدی گردیده و به نحوی مساحت محدوده شناور تعیین شده است که این موضع مغایر قانون ایجاد منطقه آزاد آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382 می باشد، زیرا در این قانون تعیین محدوده منطقه آزاد در حدود شهرستان بندرانزلی بر عهده هیأت وزیران نهاده شده از این رو هیأت وزیران مکلف به تعیین محدوده قطعی و مشخص منطقه آزاد انزلی بودند. کما اینکه عدم تطبیق مساحت به شرح مصوبه با نقشه پیوستی و شناور بودن محدوده و مبهم تعیین کردن مساحت محدوده منطقه آزاد انزلی مندرج در این تصویبنامه می تواند باعث اعمال مزیت ها، معافیت ها و وظایف و اختیارات احصاء شده در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی، بر گستره جغرافیایی مبهم گردد. از این رو با اتکا به اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و مستفاد از بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با توجه به مغایرت تصویب نامه تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی ابلاغی به شماره 20701ت؍30820هـ-13؍4؍1384 هیأت وزیران با قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان- خرمشهر و جلفا و بندر انزلی مصوب 1382 به شرح مندرج در متن دادخواست، تقاضای ابطال آن را از قضات شریف دیوان عدالت خواستارم." 

 متن تصویب نامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

 الف) تصویب نامه شماره 20701؍ت؍30820هـ-13؍4؍1384 هیأت وزیران

 " تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن – بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری– صنعتی انزلی

دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی

هیأت وزیران در جلسه مورخ 8؍3؍1384 بنا به پیشنهاد شماره 747؍11؍83ن-5؍3؍1383 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری – صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی – مصوب 1382 – تصویب نمود: محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن – بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به شرح نقشه پیوست (1) که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت می باشد به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی تعیین می گردد.- معاون اول رییس جمهور" 

 ب) تصویب نامه شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 هیأت وزیران

 " تصویب نامه در خصوص اصلاح محدوده منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی به مساحت (8609) هکتار

دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی

سازمان حفاظت محیط زیست

هیأت وزیران در جلسه 21؍3؍1396 به پیشنهاد شماره 551؍10؍962-24؍2؍1396 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری – صنعتی آبادان و خرمشهر ، جلفا و بندر انزلی – مصوب 1382 – تصویب کرد:

1- محدوده منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی به مساحت (8609) هکتار مشتمل بر محدوده های زیر به شرح نقشه پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، اصلاح می شود:

الف- شمالاً به طول 33 کیلومتر متصل به دریای خزر.

ب- غرباً به طول 5؍1 کیلومتر متصل به کانال طالب آباد.

پ- جنوباً به طول 44 کیلومتر متصل به کنار گذر امام زاده هاشم به انزلی و عوارض طبیعی و مصنوع واقع در جنوب

محدوده.

ت- شرقاً به طول 4 کیلومتر متصل به رودخانه سفید رود و پارک ملی بوجاق.

 2- سازمان منطقه آزاد تجاری – صنعتی انزلی موظف است طرح جامع محدوده یاد شده را با در نظر گرفتن گرایشهای غالب منطقه و با رعایت قوانین و مقررات مربوطه به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی ارایه کند.

 3- سازمان مذکور موظف به رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری در محدوده منطقه یاد شده می باشد.- معاون اول رئیس جمهور" 

 ج) تصویب نامه شماره 1028؍ت49421هـ-19؍1؍1396 هیأت وزیران

 " تصویب نامه در خصوص تعیین طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی

 هیأت وزیران در جلسه 9؍1؍1396 به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده 34 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران- مصوب 1372- تصویب کرد: طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی و نقشه ها و ضوابط فنی آن به شرح پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، تعیین می شود.- معاون اول رئیس جمهور" 

 ب) خانم فاطمه کاشفی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه های شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 و 1028؍ت49421هـ-9؍1؍1396 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری 

 با سلام و احترام؛ به استحضار می رساند سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی به استناد ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 7؍6؍1372 که عنوان می دارد: « صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز، ایجاد بنا و تاسیسات و تصدی به انواع مشاغل توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، در مورد مشاغلی که متصدی مستقیم ندارند در محدوده منطقه فقط در اختیار سازمان می باشد»، اقدام به صدور پروانه ساختمانی، نظارت، صدور پایانکار ساختمانی و نیز دریافت عوارض مرتبط و نظایر آن می نماید. کما اینکه این اقدام را مستفاد از ماده صدرالاشاره دانسته و به استناد مکاتبات متعدد از جمله: نامه شماره 10754؍130؍87-6؍9؍1387 سرپرست مدیریت حقوقی منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی با شورای اسلامی روستای حسن رود که طی آن با استناد به ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی و تبصره 25 بودجه سال 1386، صدور مجوز برای هر نوع ایجاد بنا و تاسیسات را در محدوده مصوب منطقه آزاد وفق مقررات صرفاً جزء اختیارات اصلی و ذاتی این سازمان دانسته و مجوزهای صادره از سوی سایر مراجع را خلاف قانون ارزیابی کرده است و در ادامه هرگونه صدور مجوز ساخت و ساز را توسط مراجع غیر منطقه آزاد انزلی مطلقاً ممنوع دانسته که به فوریت از طریق محاکم قضایی نسبت به ابطال آن اقدام خواهد شد و ...

 2-مکاتبه شماره 15156؍300؍90-27؍11؍1390 سرپرست معاونت فنی و عمرانی منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی به فرماندار شهرستان بندرانزلی که عنوان داشته: در راستای اجرای تبصره 2 ذیل بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و اعمال ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و عطف به بند 6 و 7 نامه شماره 89؍829؍1؍80-15؍10؍1390 استاندار استان گیلان که در آن نحوه صدور پروانه ساختمانی و مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در محدوده منطقه آزاد انزلی صریحاً مورد اشاره قرار گرفته [اشاره به منطقه آزاد انزلی] و از آنجایی که هنوز برخی از دهیاریها در محدوده منطقه نسبت به صدور پروانه ساختمانی اقدام می نمایند، مقرر فرمایید اعلام گردد که صدور هرگونه مجوز در این محدوده صرفاً با هماهنگی سازمان منطقه آزاد انزلی امکان پذیر بوده و ... از آنجایی که شکل گیری منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی طی ماده واحده مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 2؍6؍1382 (قانون ایجاد مناطق تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی) صورت پذیرفت اما محدوده های آن توسط تصمیمات هیأت وزیران بدواً طی تصویب نامه مصوب 4؍5؍1383 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی طی شماره 20701؍ت30820هـ-7؍4؍1384 ابلاغ گردید. سپس بر اساس تصویب نامه شماره 17139؍ت50408ک-20؍2؍1393 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی منطقه آزاد انزلی افزایش محدوده یافت.که این افزایش محدوده بر اساس رأی شماره 856 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ناشی از شکایت سازمان بازرسی کشور با موضوع مغایرت آن با برخی مفاد قوانین شکار و صید مصوب 1346 با اصلاحات بعدی و قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354با اصلاحات بعدی در مورخ 28؍10؍1395 ابطال گردید. ایضاً بر اساس آخرین اصلاحیه محدوده طی تصویبنامه هیأت وزیران به شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 به شرح ذیل ابلاغ گردید:

هیأت وزیران در جلسه 21؍3؍1396 به پیشنهاد شماره۹۶۲؍۱۰؍۵۵۱-24؍2؍1396 دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی ـ مصوب۱۳۸۲ـ تصویب کرد: 

۱ـ محدوده منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی انزلی به مساحت (۸۶۰۹)هکتار مشتمل بر محدوده های زیر به شرح نقشه پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، اصلاح می شود:

الف ـ شمالاً به طول (۳۳)کیلومتر متصل به دریای خزر

ب ـ غرباً به طول (۱؍۵)کیلومتر متصل به کانال طالب آباد

پ ـ جنوباً به طول (۴۴)کیلومتر متصل به کنارگذر امامزاده هاشم به انزلی و عوارض طبیعی و مصنوع واقع در جنوب محدوده

ت ـ شرقاً به طول (۴)کیلومتر متصل به رودخانه سفیدرود و پارک ملی بوجاق

۲ـ سازمان منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی انزلی موظف است طرح جامع محدوده یادشده را با در نظر گرفتن گرایشهای غالب منطقه و با رعایت قوانین و مقررات مربوط به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی ارایه کند.

۳ـ سازمان مذکور موظف به رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری در محدوده منطقه یادشده می باشد.

با توجه به محدوده تعیین شده برای منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی، مجموعاً تعداد بیش از 19 روستا از توابع شهرستان های رشت و بندرانزلی شامل: 1- لیچارکی 2- طالب آباد 3- حسن رود 4- گلشن 5-جفرود پایین جملگی از تـوابع بخش مـرکزی شهرستان بندر انزلی و 1- چپـرپرد بالا 2-سرخشکی، 3-گورابجیر صحرا، 4-فشتکه اول 5- فشتکه دوم، 6-فتاتو، 7-چاپارخانه، 8-جفرود بالا، 9-کویشاد 10- تالش محله 11- امین آباد12- باغ امیر بکنـده 13- پیرعلیـده 14-چپـرپرد زمان 15- تـوکده 16- حـاجی بکنده 17- سیـاه اسطلخ 18- امیـربکنده 19- چوکده و... جملگی از توابع شهرستان رشت، در این حدود قرار گرفته اند. لازم به ذکر است کلیه مناطق یاد شده بر اساس ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15؍4؍1362 روستا شناخته شده و دارای کد روستایی مصوب هستند و به استناد ماده 1 این قانون جزئی از عناصر تقسیمات کشوری محسوب می گردد و همچنین به استناد ماده واحده مصوب 14؍4؍1377 قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور که عنوان می دارد: ‌ماده واحده - به وزارت کشور اجازه داده می‌شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل با درخواست اهالی‌ و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستاها تأسیس نماید. این سازمانها نهادهای عمومی غیر دولتی محسوب می‌گردند ... از این رو دارای کد روستایی مجزا و به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17؍9؍1366 که بیان داشته «تهیه طرح های هادی و اصلاح معابر در روستا با هماهنگی دستگاه های ذیربط و اجرای آن با مشارکت مردم از محل اعتبارات مصوب واگذاری دولت می باشد» طرحهای هادی مصوب این روستاها تنظیم، تصویب و ابلاغ شده است. اولاً: با نظر به ماده واحده قانون ایحاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 2؍6؍1382: «محدوده ای از منطقه شهرستان های آبادان و خرمشهر و محدوده ای از شهرستانهای جلفا و بندرانزلی که هیأت وزیران تعیین می کند به عنوان مناطق آزاد تجاری- صنعتی شناخته می شود....» همان طور که در نص صریح این ماده واحده قانونی آمده است هیأت وزیران مکلف بود تا در محدوده شهرستان بندرانزلی نسبت به تعیین حدودی به عنوان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی اقدام نماید این در حالی است که در تصویب نامه های شماره 17139؍ت50408ک-20؍2؍1393 و 72392؍ت50918ک-29؍6؍1393 محدوده هایی در شهرستانهای رشت و آستانه اشرفیه بر خلاف نص صریح قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی، به آن اضافه گردید. ثانیاً: با نظر به اصول ششم، هفتم و یکصدم قانون اساسی؛ امور کشور با اتکاء بر اراده مردم صورت می گیرد و شوراهای اسلامی روستا به عنوان یکی از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور در راستای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و ... منبعث از قانون اساسی و بر اساس سایر قوانین تشکیل شده اند و به تبعِ قوانین صادره بعدی، دهیار را برای اداره امور روستا مستفاد از قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا و نیز بند (م) ماده 76 قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی، بر می گزینند تا در راستای تحقق قانون اساسی و نیز قوانین اصدار یافته بعدی اقدامات اجرایی را روستاها تمهید نماید. همچنین طبق نص اصل یکصد و سوم قانون اساسی: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت  تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند.» اطلاق این اصول نشان دهنده این امر است که در کلیه مناطق کشور باید شوراها تشکیل شده و به وظایف قانونی خود عمل نمایند و با توجه به اینکه احکام مربوط به شوراها در این اصول دارای اطلاق می باشند، مستثنا نمودن برخی از مناطق کشور مانند مناطق آزاد با اطلاق این اصول مغایرت دارد. لذا ضروری است شوراهای اسلامی و شهرداریها و دهیاریها در مناطق آزاد نیز مانند سایر مناطق کشور تشکیل شده و مطابق قانون به وظایف محوله خود عمل نمایند. ثالثاً: با نظر به ماده 194 قانون برنامه پنجساله توسعه جمهوری اسلامی ایران که طی آن دولت مکلف شده بود تا به منظور بهبود وضعیت روستاها در زمینه سیاستگذاری، برنامه ریزی، راهبری، نظارت و هماهنگی بین دستگاه های اجرایی، ارتقاء سطح درآمد و کیفیت زندگی روستائیان و کشاورزان و کاهش نابرابریهای موجود بین جامعه روستایی، عشایری و جامعه شهری حمایتهای لازممندرج در این ماده را انجام دهد و نیز به استناد ماده 27قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران که عنوان می دارد: دولت موظف است به منظور تحقق سیاستهای کلی برنامه و اقتصاد مقاومتی، شناسایی و بهره برداری از ظرفیتهای موجود در نواحی روستایی و ارتقای منزلت اجتماعی روستاییان و جایگاه روستاها در اقتصاد ملی و ایجاد بستر لازم برای شکوفایی و پیشرفت عدالت ‌محور روستاها اقدامات [به شرح بندهای این ماده] را مطابق قوانین و در قالب بودجه های سنواتی معمول دارد. که من حیث المجموع تحقق آن، حفظ و توسعه بافت های روستایی و پیشگیری از مهاجرت ساکنین روستاهابه شهرها را ممکن می سازد. لذا قوانین بالادستـی در راستای حفـظ و صیانت از روستـا و جامعه سـاکن در روستا دلالت می نمایـد کـه تصویب نامه ها نیز می بایست بر اساس قوانین موضوعه و این دسته از اسناد بالادستی مصوب کردند. علی ایحال هیأت وزیران بر اساس تصویب نامه شماره 1028؍ت 49421هـ-9؍1؍1396 نسبت به تصویب طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی اقدام نمود که این طرح بدون در نظر گرفتن حقوق روستاهای واقع در آن از جمله، مواد فصل سوم وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی و نیز دهیاران مندرج در قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی تنظیم که مستندا بند 2-1-12 این تصویب نامه چنین عنوان می دارد: «تا زمان تهیه و تصویب طرح تفضیلی یکپارچه سکونت گاه های روستایی ساخت و صدور پروانه احداث واحدهای خدمانی شامل: تجاری، آموزشی (دبستان، راهنمایی، دبیرستان)، مسجد، کتابخانه، مرکز خدمات درمانی و مهمانسرا بر اساس ضوابط طرح های هادی روستایی مصوب و تایید در کارگروه معماری و شهرسازی سازمان منطقه آزاد انزلی (کمیسیون ماده پنج) الزامی است« تبصره: پس از تهیه و تصویب طرح تفضیلی یکپارچه سکونت گاههای روستایی صدور هرگونه پروانه ساخت و احداث واحدهای مسکونی و خدماتی بر اساس این طرح ملاک عمل خواهد بود و به کارگیری ضوابط طرح هادی روستایی مجاز نخواهد بود. مجموعه اقدامات فعلی منطقه آزاد انزلی در صدور پروانه ساختمانی و ... و نیز تاکید بند و تبصره اخیرالذکر طرح جامع منطقه آزاد انزلی، موید محروم ساختن دهیاران روستاهای این مناطق از حقوق قانونی خود است. این در حالی است که اولاً: به استناد بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی: «تشکیل پرونده و صدور پروانه برای ایجاد بناها و تاسیسات واقع در محدوده قانونی روستا پس از هماهنگی با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اخذ نظرات فنی نهاد مذکور در چهارچوب ضوابط و مقررات طرح های هادی مصوب روستا، بر عهده دهیاران می باشد» و ثانیاً: به استناد ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14؍10؍1384: «محدوده روستا عبارت است از محدوده ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرح های بالادست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می رسد. دهیاریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز داخل محدوده را عهده دار خواهد شد» و تکمیلاً به استناد ماده 12 قانون اخیر الذکر «هرگونه تخلف از احکام موضوع این قانون به عنوان تجاوز به حقوق عمومی، جرم محسوب شده و مرتکبین علاوه بر اعاده وضع و رفع اثر از تخلفات، به مجازات مربوط برابر قانون مجازات اسلامی محکوم خواهند شد.» مستفاد از مفاد دو قانون اخیرالذکر و از آنجائی که بر اساس بررسی های بعمل آمده هیچ یک از سازمانهای مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور شامل کیش، قشم، اروند، ارس، ماکو و چابهار پروانه ساختمانی در محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب صادر ننموده و وظایف دهیاران را در انحصار خود درنیاورده اند، این اقدام منطقه آزاد انزلی با قوانین یاد شده منافات داشته و حقوق مصرح قانونی دهیاریها و روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد انزلی بدین سبب اهمال می شود.

در نتیجه، مجموعه اقدامات مشروحه منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در صدور پروانه ساختمانی و... و جلوگیری از ایفای نقش قانونی دهیاران در خصوص صدور پروانه ساختمانی، نظارت، کنترل و... در محدوده طرح هادی مصوب و نیز اعمال ماده 11 قانون چگونگی تشکیل مناطق آزاد بدون در نظر گرفتن اصول ششم، هفتم، یکصدم و یکصد و سوم قانون اساسی و قوانین اصدار یافته بعدی به ویژه فصل سوم قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی شهر و روستا و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی و نیز ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14؍10؍1384 به ممانعت از انجام تکالیف قانونی دهیاران در حوزه ساخت و ساز منتهی شده و طرح جامع مصوب منطقه آزاد انزلی و متعاقباً طرح تفضیلی نیز به تبع از مفاد ذکر شده در طرح جامع با استناد موارد فوق الاشاره باعث تضییع حقوق قانونی دهیاری های روستاهای داخل طرح هادی مصوب، شده و خواهد شد. کما اینکه مصوبه قانونی ایجاد منطقه آزاد بندر انزلی در 2؍6؍1382 و نیز تصویب نامه تعیین محدوده آن در 4؍5؍1383پس از تصویب قانون تشکیلات حدود وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 اصدار یافته و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17؍9؍1366، نسبت به تدوین، ابلاغ و اجرای طرح های هادی از گذشته تا کنون برای روستاهای بدوالاشاره مبادرت کرده است و با توجه به ماده واحده قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا و ماده 2 آیین نامه اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب 21؍11؍1380 هیأت وزیران که عنوان می کند «دهیاری نهاد عمومی غیر دولتی محسوب می شود، دارای شخصیت حقوقی مستقل است و به صورت خودکفا اداره می شود.» بنابراین تعیین محدوده و به تبع آن تصویب طرح جامع توسط هیأت وزیران برای منطقه آزاد انزلی تداخل در طرح های هادی مصوب (روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد انزلی) و امور دهیاری و وظایف مصرح قانونی آن محسوب می گردد و با توجه به ماهیت غیر دولتی، دهیاریها و وظایفی چون صدور پروانه ساختمانی در چهارچوب طرح های هادی و به تبع آن دریافت عوارض مربوطه، این حقوق را نمی توان جزء حقوق انحصاری دولت برشمرد که آن را در قالب تصویب نامه هیأت وزیران و از طریق تعیین محدوده هایی با متولی خاص به سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی واگذار نماید و به مسئولیت دهیاریهای داخل این محدوده بی توجهی نماید. لذا از آنجائی که بر اساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی تصویب نامه های هیأت وزیران نباید با روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند و مستفاد از اصل یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و نیز بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از آن مقام قضایی اولاً: جلوگیری از اجرا و ابطال تصمیم منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در صدور پروانه ساخت و ساز و نظارت و کنترل بر آن و دریافت عوارض مربوطه در محدوده طرح هادی روستاهای مستقر در محدوده سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی (در حدود شهرستانهای رشت و بندرانزلی)که به شرح این دادخواست اهلیت قانونی صدور پروانه در محدوده طرح های هادی روستایی را ندارد، خواستار است و ثانیاً: ابطال تصویب نامه شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 هیأت وزیران با موضوع تعیین محدوده منطقه آزاد انزلی را با نظر به مغایرت با نص قانون ایجاد مناطق تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 2؍6؍1382 از سویی و از سوی دیگر خارج ساختن روستاهای دارای طرح هادی مصوب مستقر در محدوده منطقه آزاد انزلی را با هدف جلوگیری از مداخله کارکردی وظایف سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی را در طرح های هادی مصوب روستایی داخل آن محدوده، درخواست دارد.

همچنین اولاً: با توجه به دریافت عوارض و صدور پروانه ساخت و امور مربوطه توسط منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی در محدوده شهرستان های رشت و آستانه اشرفیه که منجر به وصول عوارض به مرجع غیر متولی می باشد و از سوی دیگر سرمایه گذاری جهت توسعه منطقه آزاد در مناطق یاد شده که عملاً بر خلاف مجوز قانون ایجاد مناطق تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 2؍6؍1382 است که استمرار این فعالیت بیت المال را به انحایی تضییع می نماید، ثانیاً: اجرای طرح جامع منطقه یاد شده و نیز ضیغ زمانی موجود که امکان ابلاغ طرح تفضیلی منطقه آزاد انزلی را میسر می سازد که عملاً با توجه به شرایط ذکر شده برای آن نقش دهیاریهای روستاهای واقع در مناطق آزاد انزلی از حیث امورات عمرانی و برخی شرح وظایف مندرج در قوانین بیان شده کاملاً نادیده گرفته شده و موضوع غیر مجاز شمردن طرح هادی روستایی پس از اجرای طرح تفضیلی منطقه آزاد انزلی، عملاً ارتزاق دهیاریها را با مشکل جدی روبرو می سازد که این امر منجر به ضرر و زیان عمده ایشان می گردد، از این رو تقاضای صدور دستور موقت توقف اجرای 1- تصویب نامه شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 (با موضوع محدوده منطقه آزاد انزلی) و 2-طرح جامع منطقه آزاد تجاری- صنعتی انزلی موضوع تصویب نامه شماره 1028؍ت 49421هـ-9؍1؍1396 مصوب هیأت وزیران را به همراه رسیدگی به این دادخواست از محضر قضات شریف دیوان درخواست دارد." 

 در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور] به موجب لایحه شماره 37484؍35462-29؍3؍1397 توضیح داده است که:

 "  بازگشت به ابلاغیه شماره 9609980904201490 (کلاسه 96؍1342) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست خانم فاطمه کاشفی، به خواسته «ابطال تصویب نامه شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 هیأت وزیران (تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی و تصویب نامه شماره 1028؍ت49421هـ-9؍1؍1396 (طرح راهبردی و جامع منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی)» ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره 6184؍60؍962-27؍12؍1396 معـاونت حقوقـی و امـور مجلس شـورای عـالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می دارد:

 1- به موجب قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی ( مصوب 1382) مقرر گردیده است: « ماده واحده- محدوده ای از شهرستانهای جلفا و بندرانزلی که هیأت وزیران تعیین می کند به عنوان مناطق آزاد تجاری- صنعتی شناخته می شود، مناطق یاد شده در کلیه امور بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 7؍6؍1372 و اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد ورود کالای همراه مسافر از سه منطقه آزاد یاد شده به سایر نقاط کشور به هر میزان ممنوع است. این قانون از تاریخ تصویب لازم الاجرا است.» با توجه به این موضوع، هیأت وزیران برابر مصوبه شماره 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 اقدام به تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی نموده است که کاملاً مبتنی بر وظایف و اختیارات قانونی مربوطه می باشد.

 2- در رابطه با درخواست دیگر شاکی به خواسته ابطال تصویب نامه شماره 1028؍ت49421هـ-9؍1؍1396 (طرح راهبردی و جامع منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی) هر چند مقرره مذکور دارای مفاد متعددی در خصوص نحوه استفاده از اراضی، تحولات کالبدی و نحوه ساخت و ساز در محدوده منطقه آزاد موصوف می باشد در حالی که شاکی پس از اشاره به درخواست خود مبنی بر خارج نمودن روستاهای دارای طرح هادی مصوب مستقر در منطقه از شمول طرح موصوف (بند2-1-16) بدون تصریح به ادله قانونی مربوطه درخواست ابطال تمامی مقرره مذکور را نموده است. لازم به ذکر است برابر ماده 24 قانون مرقوم عنوان شده «نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد طبق مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامه های عمرانی هر منطقه تعیین می گردد. سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوط خواهد بود». با توجه به این موضوع هیأت وزیران برابر مصوبه یاد شده اقدام به تصویب ضوابط لازم نموده است که کاملاً مبتنی بر موازین قانونی مربوطه است. در ضمن با توجه به اینکه به صراحت قسمت اخیر متن قانونی یاد شده که عنوان می دارد «سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوط خواهد بود» و نیز خاص بودن این قانون نسبت به قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی) و قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور (مصوب 1377) لذا تشکیل پرونده و صدور مجوز ساخت و ساز مسکونی و ... در روستاهای واقع در محدوده منطقه موصوف در اختیار سازمان منطقه آزاد یاد شده می باشد.

 3- لازم به ذکر است برابر بند (الف) ماده 83 قانون برنامه ششم توسعه نیز مقرر گردیده «سازمانهای مناطق آزاد مکلفند به منظور زدودن فقر از چهره مناطق آزاد تجاری یک درصد (1%) از محل وصول عوارض ورود کالا و خدمات این مناطق را پس از واریز به خزانه کل کشور طبق بودجه سنواتی از طریق کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی برای اشتغال محرومان و نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند» که شایسته است از جهت مزایای دیگر این سازمانها برای روستاها و شهرهای واقع در این مناطق، مورد توجه قرار گیرد. در خاتمه با توجه به موارد معنونه صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست."

 متن نامه شماره 6184؍60؍962-27؍12؍1396 معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی به قرار زیر است:

 " 1- اصولاً از آنجا که طرح دعاوی در محاکم صالحه قضایی از سوی اشخاص طرح و تقدیم و مورد پیگیری قرار می گیرد که در دعاوی مطروحه ذینفع یا تصمیم مورد اعتراض موجب تضییع حقوق خواهان را فراهم نموده باشد. از آنجا که خواهان در دعوای حاضر چندین فقره دعوای ابطال مصوبات را تقدیم دیوان عدالت اداری نموده که مربوط به مناطق آزاد و شورای عالی مناطق یاد شده می باشد، به نظر می رسد موضوع دفع ضرر و یا جلب منفعت برای خواهان نداشته و ندارد.

 2- به موجب قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب 2؍6؍1382 مصوب مجلس شورای اسلامی که به تایید شورای نگهبان رسیده، منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی ایجاد شده است و در سطور پایانی قانون موصوف، مسئولیت تعیین محدوده مناطق آزاد به هیأت وزیران محول شده است و اداره و اعمال اصلاحات بعدی و در آن منطقه به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب 7؍6؍1372 ارجاع شده است.

 3- با عنایت به اینکه ایجاد منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی و اداره و اصلاحات بعدی آن به موجب مصوبات مجلس شورای اسلامی که به تایید شورای نگهبان رسیده و تصمیمات هیأت وزیران در اصلاح محدوده به شرح تصویب نامه 24؍3؍1396 و تعیین طرح جامع مصوب 19؍1؍1396 مورد ایراد ریاست مجلس شورای اسلامی در اجـرای اصل 85 قانـون اساسی قـرار نگرفته است مغایـرتی با شـرع و قانون اسـاسی نداشته، لازم الاجرا محسوب می شود.

 4- آیین نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب 20؍12؍1396 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری-صنعتی تعریف دقیق از طرح جامع مناطق موصوف، اجرای طرح جامع را در مطابقت با طرحهای ناحیه ای، منطقه ایی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین کرده است.

 5- برابر بند 2-1-16 تصویب نامه مورد نظر در خصوص طرح جامع منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی مقرر گردیده (تا زمان تصویب طرح تفصیلی، مبنای صدور و مجوز ساخت و ساز مسکونی، طرحهای هادی روستایی مصوب به عنوان پهنه مسکونی خواهد شد. بر اساس این بند نه تنها هیچ گونه تضییعی نسبت به حقوق روستاییان صورت نگرفته بلکه تا تصویب طرح تفصیلی، طرح هادی روستایی ملاک عمل بوده و خواهد بود. مراتب به شرح فوق جهت استحضار و اعمال در لایحه دفاعیه آن تقدیم می شود." 

 در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیأت تخصصی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکیان، مصوبات 1) 1028؍ت49421هـ-9؍1؍1396 (نظارت بر صدور پروانه در روستاهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی) 2) 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1394 ( به عنوان شهرک صنعتی بندر انزلی بخشی از محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی) 3- 20701ت30820هـ-13؍4؍1384 (واژه بندر از بندر انزلی حذف کرده است) 4- 33752؍ت54320هـ-24؍3؍1396 (مدیریت تالاب را با سازمان دانسته است) را منطبق با قانون و مقررات دانسته است و مستنداً به بند (ب) ماده84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 204 الی 211-14؍5؍1398 رأی به رد شکایت شاکیان صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

 رسیدگی به سایر قسمتهای مصوبات مذکور در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10؍10؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب سال 1382 مقرر شده است محدوده ای از منطقه شهرستانهای آبادان و خرمشهر و محدوده ای از شهرستانهای جلفا و بندر انزلی که هیأت وزیران تعیین می کند به عنوان مناطق آزاد تجاری- صنعتی شناخته می شود. در ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362 رعایت محدوده کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدها و سازمانهای اداری (اجرایی و قضایی) و نهادهای انقلاب اسلامی کشور لازم است. نظر به اینکه هیأت وزیران در مصوبات مورد اعتراض مناطقی خارج از محدوده شهرستان بندر انزلی را جزو منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی لحاظ کرده است، بنابراین اطلاق این مصوبات در قسمتهایی که واحدهای تقسیمات کشوری خارج از محدوده شهرستان بندرانزلی را جزو منطقه آزاد تجاری-صنعتی انزلی آورده است با قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب سال 1382 مغایر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون اخیرالذکر و ابطال مصوبات از زمان تصویب آنها موافقت نشد./ 

 محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری