آرای هیأت عمومی

نسخه چاپی
کلاسه پرونده:

9702605

شاکی:

آقای سروش ایزدی بروجنی

موضوع:

ابطال بند 1 بخشنامه شماره 213216-21؍6؍1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران 

تاریخ رأی:

چهارشنبه 25 دی 1398

شماره دادنامه:

2805

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه : 2805

تاریخ دادنامه: 3؍10؍1398

شماره پرونده: 9702605

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سروش ایزدی بروجنی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه شماره 213216-21؍6؍1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران 

 گردش کار: شاکی آقای سروش ایزدی بروجنی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:

 " همان طور که مستحضرید به واسطه شرایط موجود در کشور و در راستای کمک به آحاد مردم و اهداف بلند مدت و ممکن الحصول قانون بودجه کشور در همه زمینه ها، ارزیابی، نگارش و هرساله مورد تصویب واقع می شود که از جمله آنها بند «و» تبصره 16 قانون می باشد از آنجا که متن قانون بودجه در ارتباط با موضوع بخشودگی جرایم و سود بانکی در سال 1396 از صراحت و روشنی لازم برخوردار بوده و با یک مطالعه اجمالی منظور مقنن به دست می آید به نحوی که چنین بیان شده (... بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نماید) و در همین راستا و برای اجرای حکم قانون، بانک مرکزی اجرای دقیق آن را مطابق بخشنامه 45821؍97-18؍2؍1397 از کلیه عوامل زیر مجموعه خود خواستار شد و به صراحت با قید بند «و» تبصره 16 قانون بودجه 1397 از توابع خود درخواست اجرای مفاد آن را نمود لیکن پس از ابلاغ این بخشنامه متاسفانه بانکها به این دستور صریح و بدون ابهام قانونی اعتنایی نکرده و در عمل اجرای قانون کنار گذاشته شد به نحوی که در ابتدا بانکها خصوصی با توجیه خصوصی بودن و برخی دیگر نیز به علت فراهم نبودن مقدمات انجام قانونی (تخفیفی) از اجرای آن سرباز زده و سرپیچی مدنی کردند که این عمل موجبات اعتراض آحاد مردم و وام گیرندگان و کلیه مشمولین طرح را فراهم کرده ناگفته پیداست که استدلالات بانکها و موسسات مالی و اعتباری و ذکر دلایل متعدد صرفاً بهانه ای برای توجیه اخذ سودهای کلان و مرکب (جریمه های مختلف) وامها و تسهیلات پرداختی بانکها و موسسات بوده است، چنین به نظر می رسد بانک مرکزی برای پاک کردن صورت مسئله و توجیه عدم توجه و اجرای قانون توسط عوامل اجرایی در صدد تفسیر آن به طور خاص و به نفع عوامل اجرایی تحت امر برآمده و هدف اصلی نگارش و تصویب قانون بودجه 1397 که آحاد افراد جامعه بوده اند مدلول نظر واقع نشده و علیرغم بخشنامه اولیه که بر اساس تشخیص مقنن به صراحت افراد و اهداف، در قانون تصویب شده اعتقاد داشتند این بار با دیدگاهی جدید اقدام به صدور بخشنامه 213216؍97-21؍6؍1397 نموده و بدون اینکه به وظایف ذاتی و شکلی خود توجه نمایند به نحوی از مقرره مجلس رفع ابهام کرده که گویا مجلس شورای اسلامی در قانون وضع شده تجدیدنظر می کند به طوری که ملاحظه می شود در بخشنامه مورد اعتراض به خصوص در بند 1 و2 مقرر شده: 1- عبارت جریمه در حکم قانونی صدرالاشاره اطلاق بر مازاد مابه التفاوت وجه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرارداد ( بر اساس مقررات فعلی 6%) دارد. 2- مشمولان حکم قانونی مذکور تولیدکنندگان می باشند لذا بدهی سررسید شده تولیدکنندگان (هر میزان اقساط سررسید شده) مشمول این بند قانونی می باشد!؟

 از آنجا که در استفاده از کلمات باید معانی و اصول جاگذاری و قانونی آنها لحاظ شود کلمه جریمه در عرف اقتصادی و بانکداری کلمه عام الشمول بوده مقنن در نگارش قانون نیز به همین منظور آن را بکار برده است و مشخص نیست که بانک مرکزی و هیأت جزئی اقتصادی که بر خلاف قانون به تفسیر آن اقدام کرده با چه توجیهی این معنی را برخلاف لغت نامه و فرهنگستانها و عرف اقتصادی به صورت جدید به کار برده و یا کشف معنی کرده است و معنای جدید بر این کلمه بار نموده است، به نحوی که مشخص است کلمه جریمه کلمه ای است که به هر مبلغ اضافه ای علاوه بر اصل و سود قراردادی عنوان شود اطلاق پیدا کرده و آن را غیرقانونی می داند و از سوی دیگر و به معنای دیگر می توان جریمه را در اینجا نوعی سود مرکب لحاظ نمود و با آن برابر دانست. در ضمن اینکه از کلمه جریمه بارها در متن قانون استفاده شده و معنای کلی آن مورد بهره برداری قرار گرفته که می توان به قسمت بند 1-2 و بند «ط» تبصره 16 قانون بودجه نیز استناد کرد که شاهدی بر عام الشمول بودن کلمه جریمه نه تنها ابهامـی در قانون بـودجه نـداشته بلکه تفسیر کلمـه که توسط بخشنامـه مـارالذکر ارائـه شده و اکنون دستاویز بانکها و موسسات مالی برای عدم تسویه حساب وام گیرندگان قرار می گیرد خلاف قانون بوده که مبنای بی اعتباری این بخشنامه بوده و دلیل اول تقاضای ابطال بخشنامه می باشد. 

پایه اعتراض برانگیز دیگر نسبت به بخشنامه و بر فرض قبول ابهام در قانون مارالذکر تفسیر قانون توسط مرجع فاقد صلاحیت می باشد به طوری که در بخشنامه دیده می شود بانک مرکزی استیذان خود را در صدور بخشنامه و تفسیر قانون اصل 173 قانون اساسی ذکر کرده که توجه به این اصل که چنین بیان نموده « شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و ...» و اصول دیگر از جمله 185 قانون اساسی که عنوان داشته «مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند» و در ادامه این اصل فقط کمیسیونهای داخلی مجلس آن هم با قیود مذکور، در قانون اساسی از این حکم مستثنی شده اند مشخص می گردد که نه فقط بانک مرکزی بلکه هیأت دولت نیز اختیاری در تفسیر قوانین ندارد و جالب است که بانک مرکزی با وجود اشاره به اصل 173 قانون اساسی در مقام تفسیر برآمده و به تصمیم کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد و دفتر هیأت دولت در جلسه 27؍5؍1397 تمسک جسته است؟ که نص صریح قانون را زیر سوال برده و برخلاف آن می باشد و از دلایل بی اعتباری این تفسیر و بخشنامه می باشد که تقاضای ابطال این بند شده است برای تبیین تخلفات دیگر بخشنامه صادره می توان علاوه بر اینکه کلمه جریمه تفسیر مضیق شده و صراحت قانون که مشخص نموده و تکلیف کـرده و بـه نوعـی که از حکم آن قـانون استنباط می گردد امـر به این نموده که بانکها و موسسات مالی و اعتباری اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند. همان طور که مطابق موارد پیش گفت بیان شده هیچ مبلغـی مازاد بـر آن مبلغی کـه حین اخـذ تسهیلات بـر اخـذ کننده وام مستقر شده بدهکار نمی باشد و نباید از ایشان مطالبه گردد که در بخشنامه صادره برخلاف آن ذکر شده که مورد اعتراض می باشد و از جهت دیگر تفکیکی که در خصوص وجه التزام، خسارت تاخیر تادیه و غیره صورت پذیرفته نیز بلاوجه بوده و غیرقانونی است و در جهت تخلفات صورت گرفته در بند 2 بخشنامه به نوعی می توان به خارج کردن قانون از حالت عمومی و اختصاصی کردن آن را به اقشار خاص اشاره نمود به طوری که ملاحظه می شود در متن قانون یکی از اسباب مقدماتی تصویب قانون تشویق تولید کنندگان ذکر شده ولیکن در تفسیر ارائه شده که در جهت تحدید افرادی بوده که مشمولین این طرح تخفیفی را کم نموده و از کاهش درآمد بانکها جلوگیری نماید برخلاف قواعد اصولی و حقوقی و کاربردی نگارش قوانین یکی از اسباب نگارش را در مقام تفسیر علت اصلی و تنها مشمول قانون اعلام گردیده که از این دید و منظر نیز موجبات ضرر و زیان را فراهم آورده و خلاف قانون عمل شده و تفسیر نابجایی به عمل آمده که حقوق آحاد جامعه را در معرض تهدید قرار می دهد. لذا با عنایت به اینکه تفسیر قانون توسط کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیأت دولت خلاف قانون و خارج از حیطه وظایف تعریف شده می باشد. 2- تفسیر به نوعی که تحدید حدود افراد مشمول قانون را ایجاد کند فاقد وجاهت قانونی بوده تقاضای رسیدگی و ابطال بند 1 و 2 بخشنامه و تسری آن از زمان تصویب برای جلوگیری از حقوق عامه را دارم." 

 متن مصوبه شماره 213216؍97-21؍6؍1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به قرار زیر است:

 "  جهت اطلاع مدیران عامل محترم بانکهای دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک، موسسات اعتباری غیربانکی و بانک مشترک ایران- ونزوئلا ارسال می شود.

 با سلام

 احتراماً، همان گونه که استحضار دارند در بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مقرر شده بود: 

« به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریور ماه 1397 تسویه نمایند، بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.»

پس از آن که حکم قانونی فوق الذکر طی بخشنامه شماره 45821؍97-18؍2؍1397 به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد، سوالات و استعلامات متعددی در خصوص مفاد آن به این بانک واصل گردید. لیکن از آنجایی که به استناد اصل 73 قانون اساسی، مرجع تفسیر قوانین عادی، مجلس شورای اسلامی می باشد، بانک مرکزی ضمن پاسخگویی به استعلامات مذکور، مکاتبات مختلفی نیز با هدف رفع ابهامات و مشکلات با مراجع ذی رط از جمله مجلس شورای اسلامی و دولت انجام داد. با عنایت به تصمیم متخذه در جلسه مورخ 27؍5؍1397 کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیأت دولت و به استناد نظریه تفسیری شماره 583؍21؍76-10؍3؍1376 شورای نگهبان و همچنین با هدف مساعدت به بنگاه های اقتصادی دارای بدهی غیرجاری به شبکه بانکی کشور و نیز تسهیل تسویه مطالبـات بانکها و مـوسسات اعتبـاری غیربانکی، مراتـب ذیل را در خصـوص حکم قانونی مورد نظر به استحضار می رساند:

1- عبارت جریمه در حکم قانونی صدرالاشاره اطلاق بر «مازاد؍ مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرارداد ( بر اساس مقررات فعلی به میزان 6 درصد)» دارد.

 2- مشمولان حکم قانونی مذکور تولیدکنندگان می باشند، لذا بدهی سررسید شده تولیدکنندگان (هر میزان اقساط سر رسید شده) مشمول این بند قانونی می باشد... 

3- ...........

 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 26681؍98-3؍2؍1398 توضیح داده است که:

 " 1- به موجب بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور « به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریور ماه 1397 تسویه نمایند، بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند». تکلیف مذکور طی بخشنامه شماره 45821؍97-18؍2؍1397 به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده است. متعاقب آن پیش نویس لایحه اصلاح این بند برای سیر تشریفات قانونی تصویب، به هیأت وزیران تقدیم گردید. لیکن پس از طرح موضوع در جلسه مورخ 27؍5؍1397 کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیأت دولت، مقرر شد «بانک مرکزی با توجه به آثار تفسیر قانونی موضوع نظریه تفسیر شورای نگهبان به شماره 583؍21؍76-10؍3؍1376، بر اساس تفسیر خود اقدام نماید». بر همین اساس و همچنین متعاقب دریافت دستور ریاست جمهور مرقوم به هامش نامه وزارت کشور مبنی بر اینکه « حداقل با تفسیر مضیق در فرصت باقیمانده اجرایی شود». بانک مرکزی تفسیر خود از حکم قانونی مذکور را طی بخشنامه شماره 213216؍97-21؍6؍1397 به شبکه بانکی کشور ابلاغ نمود.

 2- اگر چه به استناد قانون اساسی، تنها مرجع ذی صلاح تفسیر قوانین عادی، مجلس شورای اسلامی می باشد، اما به استناد نظریه تفسیری فوق الذکر شورای نگهبان، دستگاه مجری می تواند تا زمانی که مجلس شورای اسلامی تفسیری برای قوانین موضوعه ارائه ننموده باشد، بر اساس تفسیر خود اقدام نماید و از زمان تفسیر قانون توسط مجلس، مقید به آن می باشد.

 3- در خصوص بند 1 بخشنامه مورد اعتراض، لازم به ذکر است که عبارت جریمه تاخیر در بودجه های سنواتی در سالهای گـذشته عمدتاً بـه معنی «مازاد؍ مابه التفاوت نرخ وجـه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرارداد ( بر اساس مقررات فعلی به میزان 6 درصد)» بکار گرفته شده است، بدین گونه که بر اساس بند 29 قانون بودجه سال 1391 کل کشور « به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و موسسات مالی و اعتباری دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تایید هیأت مدیره بانک، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید شده و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاوری و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند را برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین با تایید هیأت مدیره مذکور جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تایید بانک یا موسسه مالی و اعتباری بخشیده شود به نحوی که در این موارد تفاوتی میان سود قبل و پس از سررسید وجود نداشته باشد. چنانچه اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تسویه بدهیهای معوق خود به بانکهای عامل مراجعه ننمایند، به هیأت مدیره بانکها اجازه داده می شود با رعایت قوانین و مقررات برای مطالبات بیش از پنج میلیارد (000؍000؍000؍5) ریال خود از سایر اموال منقول و غیرمنقول آنان مازاد بر وثایق تحویلی به بانکها با حکم مراجع قضایی اقدام نمایند» و بر اساس بند 16 قانون بودجه سال 1392 کل کشور « به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و موسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تایید هیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و موقعه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند و قادر به پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تایید بانک یا موسسه مالی و اعتباری بخشوده می شود به نحوی که در این موارد، نرخ سودتسهیلات جدید حداکثر معادل نرخ سودتسهیلات تعیین شده توسط شورای پول و اعتبار باشد. چنانچه اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تسویه بدهیهای معوق خود به بانکهای عامل مراجعه ننمایند به هیأت مدیره بانکها اجازه داده می شود با رعایت قوانین و مقررات، برای مطالبات بیش از پنج میلیارد (000؍000؍000؍5) ریال خود از سایر اموال منقول و غیرمنقول آنان مازاد بر وثایق تحویلی به بانکها اقدام نمایند».

 4- در خصوص بند 2 بخشنامه مورد اعتراض نیز قابل ذکر است که هدف انشای بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397، تشویق تولیدکنندگان بوده و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در رسانه ها و در جلسات مشترک با نمایندگان بانک مرکزی به کرات بر این هدف تاکید داشته اند. ضمن اینکه در ابتدای حکم قانونی صدرالاشاره به این موضوع تصریح شده و اصولاً منطقی نیست قانونگذار به منظور تشویق تولیدکنندگان، جرایم مربوط به تسهیلات معوق اشخاصی را مورد بخشودگی قرار دهد که این عنوان بر آنها اطلاق نمی گردد. خواهان به منظور اثبات تسری حکم مندرج در بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 به اشخاصی غیر از تولیدکنندگان به بند «ط» همان تبصره استناد نموده است. در صورتی که بند «ط» مربوط به بخشودگی جرایم تسهیلات زیر یک میلیارد ریال موضوع بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1396 و تبصره 35 قانون اصلاح بودجه سال 395 بوده و به لحاظ تفاوت بندهای تبصره مذکور و افتراق موضوعی، تفسیر یک بند به استناد مفاد بند دیگر فاقد وجاهت است.

 5- مفاد بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397، با گسترش حیطه شمول در طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 و همچنین بند «ز» تبصره 16 لایحه بودجه سال 1398 تکرار گردید. ولی طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 به دلیل مغایرت با اصل 52 قانون اساسی مورد ایراد شورای نگهبان واقع شد و لایحه بودجه سال 1398 نیز پس از بروز اختلاف فی مابین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و بر اساس نظر آن مرجع، بند «ز» تبصره 16 لایحه که به دلیل مغایرت با اصل 75 قانون اساسی از موارد اختلاف بود، حـذف گردید. بر این اساس با تـوجه به اینکه مـدت اعتبار بند «و» تبصره 16 قانون بـودجه سال 1397 تـاکنون تمدید نگردیده و اعتبار آن محدود به همان سال بوده، لذا رسیدگی به موضوع خواسته منتفی و فاقد اثر اجرایی خواهد بود." 

 در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیأت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره 98099709060110557-29؍8؍1398، بند 2 از بخشنامه مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

 رسیدگی به بند 1 از بخشنامه مورد شکایت در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 3؍10؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

بر اساس بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مقرر شده است: «به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال۱۳۹۶سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریور ماه۱۳۹۷تسویه نمایند، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» نظر به اینکه عدم احتساب جریمه در بند «و» تبصره 16 قانون یاد شده دلالت بر لزوم عدم دریافت هرگونه مبلغ اضافی نسبت به اصل و سود مقرر در قرارداد اولیه دارد، بنابراین مقرره مورد شکایت که عبارت جریمه را صرفاً به «مازاد مابه التفاوت نرخ وجه التزام تأخیر تأدیه دین با نرخ سود قرارداد» محدود کرده، در حکم تضییق دامنه شمول حکم قانونگذار است و بند 1 بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود./ 

 

 مرتضی علی اشراقی

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری