اجرای صحیح قانون در همه جا به نفع همه * 37 سال تلاش جهادی برای تحقق عدالت اداری * 15 آذر سالروز تاسیس دیوان عدالت اداری گرامی باد

آرای هیأت عمومی

نسخه چاپی
کلاسه پرونده:

96؍858

شاکی:

سازمان بازرسی کل کشور

موضوع:

ابطال مصوبه 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز

تاریخ رأی:

سه شنبه 9 مهر 1398

شماره دادنامه:

1424

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1424

تاریخ دادنامه: 9؍7؍1398

شماره پرونده: 96؍858

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز

 گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه های اداری با قانون در سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره 101891-16؍5؍1396 اعلام کرده است که:

 " حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

 رئیس محترم دیوان عدالت اداری

 سلام علیکم

 احتراماً در اجرای تکالیف قانونی سازمان مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

 الف- شورای اسلامی شهر مذکور به موجب مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 تصویب نموده است «بر اساس مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز عوارض اراضی رها شده به شرح زیر قابل وصول می باشد: 

 ماده1- اراضی رها شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شهرکهای اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شهرداری یا سازمان مسکن و شهرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاهی و صنعتی می باشند.

 ماده2- کلیه مالکانی که ملک آنها به عنوان اراضی رها شده اعلام می شود، موظفند عوارض خاص برای هر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شهرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای هر دو سال بوده که در مرحله اول معادل 4؍1 قیمت منطقه بندی p و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نهایتاً تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می باشد.

 تبصره1: کلیه مالکان و صاحبان حقوق در اراضی رها شده واقع در محدوه خدماتی شهر شیراز و شهرکهای اقماری بایستی ظرف 2 ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه های رسمی به شهرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمینهای رها شده را تکمیل نمایند.

 تبصره2: زمینهایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جهت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آنها روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

 تبصره3: افرادی که در هر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول 10% تخفیف خوش حسابی می شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواهد شد.

 تبصره4: مالکانی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مهلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می شوند برای این مدت سپری شده ( از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول 2؍1 عوارض زمینهای رها شده می گردند.

 تبصره5: مالکانی کـه تا پایان هـر سال اقـدام بـه اخـذ پروانه دائم نمایند، از پـرداخت عـوارض همان سال معاف می باشند.

 تبصره6: چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض خدمت آن بر است که از همه بیشتر باشد.

 تبصره7: عوارض مذکور شامل اراضی 1000 متر به بالا می باشد.

 تبصره8: در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی هر مالک بیش از هزار مترمربع باشد، مازاد بر 1000 مترمربع مشمول عوارض رها شده می گردد.

 ب- مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون می باشد:

 1- مطابق اصل تسلیط، هر شخصی نسبت به مالکیت خود حق هرگونه انتفاع و بهره برداری را دارد و منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بهره لازم را ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می باشد.

 2- خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آنها به عنوان اراضی رها شده باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارائه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

 3- در رأی شماره 556-19؍8؍1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر تهران (برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده، خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقه ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال گردیده است.

 بنا به مراتب مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع عوارض اراضی رهـا شده به شرح فـوق مغایر با قانون و خـارج از حـدود و اختیارات شـورای مـذکور و ابطال آن مـورد درخواست می باشد. خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیأت عمومی دیوان رسیدگی و از نتیجه این سازمان را مطلع نمایند." 

 در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای سازمان بازرسی کل کشور ارسال شده بود، سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره 154292-22؍7؍1396 توضیح داده است که:

 " جناب آقای دربین

   مدیرکل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 سلام علیکم

 احتراماً عطف به اخطار رفع نقص شماره پرونده 9609980908500610-10؍7؍1396 (موضوع کلاسه 96؍858) پیرامون مغایرت مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز با قوانین و مقررات موضوعه ( که در تاریخ 16؍7؍1396 به دبیرخانه این سازمان ابلاغ شده است) به استحضار می رساند: همان گونه که در نامه شماره 101891-16؍5؍1396 نیز به آن اشاره شده است، مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون است:

1- مطابق اصل تسلیط، هر شخصی نسبت به مالکیت خود حق هرگونه انتفاع و بهره برداری را دارد و منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بهره لازم را از مایملک خود ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. بنابراین وضع عوارض فوق کاملاً مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می باشد.

 2- خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آنها به عنوان اراضی رها شده، باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارائه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

 3- در رأی شماره 556-19؍8؍1387 هیـأت عمومی دیـوان عـدالت اداری، مصوبـه شـورای اسلامی شهر تهران ( برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده، خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقه ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال شده است.

 4- تعیین عوارض سالیانه بر اراضی و املاک بلا استفاده و خالی و مترکه خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز منـدرج در مـاده 71 قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران می باشد.

 بنا به مراتب مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع عوارض اراضی رها شده مغایر با اصل تسلیط و همچنین خارج از حدود و اختیارات واضع می باشد. ضمن آن که در مورد مشابه هیأت عمومی دیوان ( طی رأی شماره 556-19؍8؍1387) مصوبه شورای اسلامی شهر تهران را ابطال نموده است. لذا خواهشمند است موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند."

 متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

 " استانداری محترم فارس

 سلام علیکم

 احتراماً ضمن ارسال تصویر نامه شماره 1؍15219-29؍10؍1382 شهردار شیراز در خصوص لایحه عوارض از اراضی رها شده به استحضار می رساند، لایحه مذکور در جلسه مورخ 1؍11؍1382 شورا مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت. لازم به ذکر است که لایحه تصویبی از تاریخ 1؍1؍1382 قابل اجرا خواهد بود.

 ماده1: اراضی رها شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شهرکهای اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شهرداری یا سازمان مسکن و شهرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاهی و صنعتی می باشند.

 ماده2- کلیه مالکینی که ملک آنها به عنوان اراضی رها شده اعلام می شود، موظفند عوارض خاصی برای هر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شهرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای هر دو سال بوده که در مرحله اول معادل 4؍1 قیمت منطقه بندی موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نهایتاً تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می باشد.

تبصره1: کلیه مالکین و صاحبان حقوق در اراضی رها شده واقع در محدوه خدماتی شهر شیراز و شهرکهای اقماری بایستی ظرف 2 ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه های رسمی به شهرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمینهای رها شده را تکمیل نمایند.

 تبصره2: زمینهایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جهت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آنها روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

 تبصره3: افرادی که در هر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول 10% تخفیف خوش حسابی می شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواهد شد.

 تبصره4: مالکینی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مهلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می شوند برای این مدت سپری شده ( از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول 2؍1 عوارض زمینهای رها شده می گردند.

 تبصره5: مالکینی کـه تا پایان هـر سال اقـدام بـه اخـذ پروانه دائم نمایند، از پرداخت عـوارض همان سال معاف می باشند.

 تبصره6: چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض قیمت آن بر است که از همه بیشتر باشد.

 تبصره7: عوارض مذکور شامل اراضی 1000 متر به بالا می باشد.

 تبصره8: در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی هر مالک بیش از هزار مترمربع باشد، مازاد بر 1000 مترمربع مشمول عوارض رها شده می گردد. "

 در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 3523؍96؍ص-22؍8؍1396 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 با سلام

 با احترام بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره 9609980908500610 و کلاسه پرونده 96؍858 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص اعلام مغایرت قانونی مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 شورای اسلامی شهر شیراز، مراتب ذیل در دفاع از مصوبه شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان عدالت اداری معروض می گردد:

 1- سازمان بازرسی در بند یک ذیل قسمت «ب» با استناد به اصل تسلیط، وضع عوارض موضوع مصوبه شماره 3654؍ش الف د را مغایر با اصل مزبور دانسته است ولیکن قابل توضیح است که در کنار اصل تسلیط قاعده لاضرر نیز وجود دارد که سازمان به آن اشاره نکرده است و همان طور که قضات مستحضرند اصل تسلیط در حقوق خصوصی مورد استفاده و استناد قرار می گیرد و در حقوق عمومی مصالح عمومی بر حقوق خصوصی افراد ارجحیت دارد. در قـوانین مختلف اختیـاراتی به شهرداری و سـایر مـراجع قانونی داده شده است کـه ذیلاً نمونه هایی ارائه می گردد:

 الف- در قوانین تملکی به خصوص قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانـی و نظامی دولت در صورت عـدم همکاری مـالکین طرحـهای ضروری متـوقف نشده، اصل تسلیط رعایت نمی گردد و اشخـاص حقوقی، حقوق عمومـی از جمله شهرداریها نسبت بـه سلب مالکیت خصوصی و تصرف اقدام می نمایند.

 ب- برابر ماده 110 قانون شهرداری زمینهایی که به صورت غیر مناسب رها می گردند شهرداری می تواند نسبت به دیوارکشی آنها اقدام نماید و هزینه های مربوط را به اضافه 10 درصد از مالک یا متولی یا متصدی موقوفه دریافت نماید و این شورا به جهت سازماندهی این اراضی اقدام به وضع مصوبه فوق الذکر به شماره 36540 کرده است.

 ج- برابر ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری عوارض اراضی فاقد ساختمان در محدوده شهر که آب لوله کشی و برق داشته باشد 2 برابر می باشد و این شورا به جهت سازماندهی این اراضی و رعایت این ماده قانونی اقدام به وضع مصوبه فوق الذکر به شماره 36540 کرده است.

 د- مطابق با ماده 54 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم برای املاک خالی از سکنه مالیات در نظر گرفته شده که در برخی شرایط به دو برابر معمول بالغ می گردد. این نوع مالیات یک مالیات ارشادی است و نشان از عدم رعایت اصل تسلیط مورد استناد سازمان بازرسی می بوده و جهت رفع مشکلات مسکن تصویب شده است در این مورد نیز عوارض مذکور ارشادی و جهت رفع مشکلات مسکن و رفع مشکلات شهری می باشد. لذا با توجه به موارد فوق اصل تسلیط در بسیاری موارد با قاعده لاضرر در تعارض بوده و به دلیل اختیارات قانونی که به شهرداریها و شوراها واگذار گردیده است مصوبه فوق الذکر به تصویب رسیده است.

 2- سازمان بازرسی در بند 2 ذیل قسمت «ب» خالی بودن ملک را موجبی برای مطالبه عوارض ندانسته و در ادامه بیان کرده اند که خدمتی به این اراضی ارائه نمی شود که در پاسخ بیان می دارد در بسیاری از قوانین به خصوص ماده 110 قانون شهرداری ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری و ماده 54 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم برای اراضی و املاک فاقد ساختمان و خالی از سکنه عوارض و مالیاتهایی وضع گردیده که نشان از توجه قانونگذار به موضوع بدون ساختمان بودن اراضی و خالی بودن سکنه و عارضه های وارده به شهر دارد و با توجه به هزینه هایی که شهرها برای ساماندهی سیما و منظر شهر می نمایند موضوع خالی بودن سکنه و عدم وجود ساختمان، هزینه های هنگفتی را به شهرها تحمیل می نماید و به خوبی در ماده 110 قانون شهرداری و ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری به آنها اشاره شده است که سازمان به این موارد توجهی نکرده است.

 3- سازمان بازرسی در بند3 نامه ارسالی استناد به رأی شماره 556-19؍8؍1387 در خصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تهران کرده است و جهت استحضار قضات دیوان اعلام می دارد که دلایل فوق الذکر از جمله دلایلی است که در زمان صدور رأی 556 دیوان، بیان نشده است و از طرفی مصوبه شماره 3654؍ش الف د-5؍11؍1382 از بابت مبلغ کمتر و متراز شمول مصوبه (1000 مترمربع ذکر شده در تبصره هشت مصوبه این شورا) و هم از نظر محتوا با مصوبه ابطال تهران متفاوت می باشد به عنوان مثال تبصره 3 و 4 مصوبه 3656 از جمله موارد برگرفته از مواد قانون نوسازی و عمران شهری ذکر شده در بند «الف» و «ب» این لایحه می باشد و لذا مصوبه شورا در جهت رعایت قوانین پراکنده موجود و اختیارات واگذاری به شوراها از جمله بند 16 و 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور با اصلاحات سال 1396 و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع شده است. علیهذا با عنایت به مطالب فوق و غیرموجه بودن تقاضای سازمان بازرسی از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد شکایت سازمان بازرسی مورد استدعاست." 

 در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره 3654؍ش الف د-15؍11؍1382 [5؍11؍1382] شورای اسلامی شهر شیراز با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 7713؍102؍97-7؍9؍1397 اعلام کرده است که:

 " اگر با توجه به جمیع قوانین مرتبط از جمله ماده 15 مالیات بر اراضی بایر قانوناً حق جعل عوارض برای شورای شهر ثابت باشد خلاف شرع دانسته نشد. تشخیص این امر با دیوان عدالت اداری می باشد. "

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9؍7؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به آراء متعدد صادره از هیأت عمومی در خصوص اخذ عوارض زمینهای رها شده از جمله رأی شماره 556-19؍7؍1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و به دلایل مندرج در رأی یاد شده مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود./

  مرتضی علی اشراقی

 رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری