اجرای صحیح قانون در همه جا به نفع همه * 37 سال تلاش جهادی برای تحقق عدالت اداری * 15 آذر سالروز تاسیس دیوان عدالت اداری گرامی باد

آرای هیأت عمومی

نسخه چاپی
کلاسه پرونده:

96؍1567

شاکی:

آقای حجت الله اسمعیلی با وکالت خانم مریم بوستانی

موضوع:

ابطال ماده 12 و ابطال اطلاق ماده 16 از تعرفه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر ملایر از تاریخ تصویب

تاریخ رأی:

سه شنبه 26 شهريور 1398

شماره دادنامه:

1315

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1315

تاریخ دادنامه: 26؍6؍1398

شماره پرونده: 96؍1567

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حجت الله اسمعیلی با وکالت خانم مریم بوستانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 12 و 16 از تعرفه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر ملایر 

 گردش کار: خانم مریم بوستانی به وکالت از آقای حجت الله اسمعیلی به موجب دادخواستی ابطال مواد 12 و 16 از تعرفه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر ملایر در خصوص عوارض حذف و کسر پارکینگ و عوارض تغییر کاربری عرصه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

 " احتراماً به استحضار عالی می رساند شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف قوانین و خارج از حدود اختیارات قانونی خود و همچنین برخلاف آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 اقدام به تصویب و وضع عوارض 1- تغییر کاربری 2- حذف و کسری پارکینگ طبق بندهای ذیل مواد 16 و 12 دفترچه عوارض محلی سال 1391 می نماید حال از محضر آن ریاست به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 85 و 92 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و سایر قوانین موضوعه استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه مذکور را از زمان تصویب بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور را دارد.

  شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 خارج از حیطه اختیارات قانونی و بدون توجه به آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بدون آن که نقشی یا خدماتی جهت انجام تغییر کاربری داشته باشند برابر ماده 16 دفترچه عوارض محلی شهر ملایر اقدام به وضع عوارض بر اساس فرمول و جدول پیوست تقدیمی می نمایند. اما همان گونه که مستحضرید وظیفه تغییر کاربری بر اساس قانون شورای عالی شهرسازی مصوب سال 1351 بر عهده شهرداری نمی باشد و در این خصوص شهرداری نیز خدماتی نمی دهد تا بتواند در قبال آن عوارضی دریافت نماید و همچنین قانون یا مصوبه خاصی از سوی مراجع قانونگذاری که این امر را به شهرداری تجویز نموده باشد، نیز وجود ندارد و همچنین با عنایت به آراء صادره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 561-11؍10؍1384، 347 و 348-25؍6؍1386، 4-2؍2؍1391، 229-22؍3؍1395، 350-25؍3؍1394، 757-30؍9؍1395، 1818-6؍3؍1393 و 1355-17؍12؍1395 در خصوص شهرهای کرج، تهران، شاهرود، رامیان، بندرعباس و ملایر که وحدت موضوعی دارند متاسفانه شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 عمل نموده است و در مصوبات خود آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را اعمال نکرده اند لذا با امعان نظر به موارد معنونه تقدیمی فوق الاشعار از محضر آن دادگاه به استناد ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری استدعای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 را بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور رادارد. ضمناً مزید بر استحضار می رساند اراضی تحت مالکیت اینجانب در سال 1351 بر اساس نقشه های تصویبی شهرداری به محدوده شهری ورود پیدا می کند و بر اساس طرح تفکیکی مصوب که به تایید شهرداری ملایر رسیده: کاربری ملک مسکونی و پلاک ثبتی 13 فرعی از 2149 مفروز از 3 فرعی بخش یک ملایر به مساحت 311 مترمربع به آن اختصاص می یابد اما در سال 1370 بر اساس طرح جامع و تفصیلی شهر ملایر، کاربری ملک مذکور از مسکونی به کاربری معبر تغییر می یابد و در سال 1391 با تغییر طرح تفصیلی شهر مجدداً کاربری زمین به کاربری مسکونی برگشت می شود و شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف قوانین موضوعه و عدم توجه به آراء صادره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع عوارض غیر قانونی نموده است.

 شـورای اسلامی شهر ملایر در سـال 1391 خـارج از حیطه اختیارات قانونی و بـدون توجه به آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء وحدت رویه و موضوعی شماره های 1477، 1478، 1479، 1480، 1481-12؍12؍1386 ، 770-18؍10؍1391، 166-4؍3؍1395، 593-2؍10؍1395 و 1355-17؍12؍1395 برخلاف ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و ماده 71 قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا و ماده 53 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 خارج از حدود اختیارات قانونی خود، در سال 1391 برابر ماده 12 دفترچه عوارض محلی شهر ملایر اقدام به تصویب عوارض حذف و کسری پارکینگ برابر فرمول زیر می نماید. لذا از محضر آن دادگاه مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 92 و 88 قانون دیوان عدالت اداری استدعای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 را دارد." 

 متن تعرفه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

 " ماده 16: عوارض تغییر کاربری عرصه به استثناء اراضی متعلق به مسکن مهر

تبصره1: به شهرداری ملایر اجازه داده می شود بابت عوارض ناشی از تغییر کاربری موارد ذیل را محاسبه و وصول نماید.

جدول شماره 11

ردیف

نوع تغییر کاربری

عوارض

1

کاربری عمومی غیر انتفاعی به عمومی انتفاعی

75؍28 × S × P

2

کاربری عمومی غیر انتفاعی به تجاری

5؍57 × S × P

3

کاربری عمومی غیر انتفاعی به مسکونی

46 × S × P

4

کاربری مسکونی به تجاری

25؍40 × S × P

5

کاربری مسکونی به تجاری مسکونی

5؍34 × S × P

6

کاربری عمومی غیر انتفاعی به پارکینگ

23 × S × P

7

تغییر کاربری و ارتقاء به کاربری انتفاعی

75؍28 × S × P

 

تعاریف :

S : مساحت کل و P : قیمت منطقه ای ملاک عمل دارایی

بند1: بند 7 شامل مواردی است که تغییر کاربری در بند 1 تا 6 جدول فوق پیش بینی نگردیده است.بند2: در صورت وجود کاربری مختلط به شهرداری ملایر اجازه داده می شود، بالاترین ضریب جدول را انتخاب و تغییر کاربری و ارزش افزوده محاسبه نماید. در صورتی که مالک عرصه و اعیان متفاوت باشند به میزان 50% علاوه بر عوارض دریافتی از مالک عرصه بابت تغییر کاربری و ارزش افزوده دریافت شود.

بند3: ملاک عمل تغییر کاربری به تجاری سطح اشغال تجاری می باشد. " 

 " ماده 12 : عوارض حذف و کسر پارکینگ

عوارض حذف پارکینگ صرفاً بر اساس دستورالعمل شماره 34؍3؍23318- 2؍7؍1371 وزارت کشور و به شرح تعرفه ذیل قابل وصول می باشد و رعایت ضوابط طرح تفضیلی و اصول شهرسازی و سایر مقررات و قوانین جاریه الزامی است.

تبصره1: به شهرداری ملایر اجازه داده می شود جهت حذف پارکینگ واحدهای مسکونی به ازای هر واحد مبلغ ذیل را محاسبه و وصول نماید.

25 × P 46 = X

تبصره2: به شهرداری ملایر اجازه داده می شود جهت حذف پارکینگ واحدهای تجاری به ازاء هر واحد مبلغ ذیل را محاسبه و وصول نماید.

25 × P 5؍57 = X

بند1: میزان حداقل حذف پارکینگ واحدهای مسکونی 000؍000؍23 ریال و حداکثر آن 000؍750؍51 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 1 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد.

بند2: میزان حداقل مبلغ حذف پارکینگ واحدهای تجاری 000؍000؍46 ریال و حداکثر آن 000؍000؍92 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 2 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد.

بند3: عوارض فوق شامل موارد حذف پارکینگ در هنگام صدور پروانه، املاکی که در کمیسیون ماده صد جریمه و رأی بر ابقای آنها صادر می گردد، می باشد.

 بند4: در صورتی که استقرار و جانمایی پارکینگ برای هر واحد استقرار کمتر از 25 مترمربع امکان پذیر باشد، مجموع مساحت کسر پارکینگ بر اساس فرمول ماده 1 برای مسکونی و فرمول ماده 2 برای تجاری محاسبه و وصول می گردد. ضمن اینکه حداکثر عوارض کسر پارکینگ مسکونی به ازاء هر مترمربع 000؍920 ریال و در مورد کسر پارکینگ تجاری حداکثر عوارض به ازاء هر مترمربع کسری 000؍725؍1 ریال می باشد.

بند5: در مناطق محروم مبلغ حذف پارکینگ تا 50% تخفیف اعمال می گردد. محدوده مناطق محروم به تصویب شورای اسلامی دور دوم رسیده است.

بند6: در ساختمانهای مختلط اولویت اختصاص پارکینگ با واحدهای مسکونی می باشد و در صورت امکان تأمین پارکینگ مجاز به حذف پارکینگهای مسکونی نمی باشد.

بند7: پارکینگ مورد نیاز جهت واحدهای تجاری تک واحدی واقع در زیر زمین و سوییتهای تجاری و همچنین پارکینگهای مورد نیاز جهت نمایشگاههای مبل از طبقه همکف به بالا ( به غیر از همکف ) به ازاء هر 75 متر یک واحد (25 متر ) می باشد.

بند8: واحدهای تجاری دارای سابقه پرداخت عوارض حذف پارکینگ در صورتی که تعداد و متراژ واحدهای تجاری احداثی دقیقاً به میزان سوابق آن احداث گردد مشمول پرداخت 15؍1 × 5؍0 عوارض حذف پارکینگ می گردند. بدیهی است در صورتی که تعداد مغازه های احداثی بیشتر از تعداد مغازه های دارای سابقه باشد عوارض حذف پارکینگ مغازه های مازاد به صورت کامل و بر اساس فرمول ماده 2 محاسبه می گردد.

بند9: میزان حداقل مبلغ حذف پارکینگ ادارات، سازمانها، بانکها و مؤسسات 000؍000؍100 ریال و حداکثر آن 000؍000؍150 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 2 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد." 

 در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ملایر به موجب لایحه شماره 116ش5-15؍12؍1397 توضیح داده است که:

 " مدیریت محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 با سلام

 احتراماً در خصوص کلاسه پرونده شماره 96؍1567 که به موجب آن آقای حجت الله اسمعیلی شکایت خود را با موضوع (ابطال بند 6 و 12 دفترچه عوارض محلی سال 1391) مطرح نموده به استحضار عالی می رساند: شاکی پرونده مدعی عدم اعمال ماده 92 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری مصوب 25؍3؍1392 در مواد 12 و 16 دفترچه عوارض محلی سال 1391 شهر ملایر شده است و این در حالی است که زمان تصویب تعرفه عوارض محلی مورد اعتراض شاکی پرونده پایان سال 1390 بوده که در سال 1390 قانون تشکیلات دیوان و به تبع آن الزام مصرح در ماده 92 آن تصویب نگردیده بود که توسط شورای اسلامی شهر مورد لحاظ قرار گیرد. از سویی آراء صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد شاکی نیز در تاریخ تصویب مصوبه شورای شهر سال 1390 صادر نشده و یا مرتبط با موضوع عوارض مورد اعتراض شاکی نبوده و یا برای سایر مراجع لازم الاجرا نبوده است لذا درخواست شاکی که تبعیت این شورا از آراء و قانون لاحق در مصوبه سال 1390 است پدیده ای خارج از انصاف و محلی برای اجرا نداشته. از سویی به استناد ماده 92 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رعایت مفاد آراء هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. حال چگونه شورای اسلامی شهر ملایر می توانسته به اعتبار آرائی که در آینده مصوبات را ابطال می کند خود را ملزم به رعایت ماده 92 در مصوبات قبلی خود بنماید؟

 از این رو و بـا عنایت به اصـل حقوقی عطف به ماسبق نشدن قوانین ضمن تقاضای رد شکایت مطروحه معروض می دارد علیرغم عدم امکان تسری آثار قوانین و آرای موخر بر مصوبات مورد اعتراض، ادعای دیگر شاکی تصویب مصوباتی بـر خلاف قانون و خـارج از حیطه اختیارات شـورای اسلامی شهر است در صـورتی که شورای شهر کاملاً موافق با اختیارات کلی و قانونی خود من جمله بند 16 ماده 71 قانون شوراها و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به وضع عوارض نموده است و در خصوص عوارض تغییر کاربری لازم به ذکر است که هرچند اصل تشخیص و تعیین نوع کاربری املاک و اراضی و به طور کلی طرح تفصیلی هر شهر در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در راستای تحقق مقررات فنی و اصول شهرسازی می باشد ولی در عمل مجری کلیه طرحهای تفصیلی در شهرها شهرداریها می باشند به طور مثال اگر کاربری بخشی از ملک یک شخص حقیقی بر اساس طرح تفصیلی مصوب کمیسیون ماده 5 (که خارج از اختیارات شهرداریهاست) در کاربریهای عمومی انتفاعی قرار گیرد شهرداریها موظفند در جهت اجرای طرحهای عمومی و عمرانی شهر از قبیل ایجاد معابر، فضاهای سبز شهری و اماکن عمومی با پرداخت غرامت به مالکین شخصی اقدام نماید در مقابل نیز زمانی که املاک اشخاص توسط کمیسیون مذکور و عمدتاً با درخواست خود مالک به کاربری با ارزش بیشتر از کاربـری سابق آن تغییر کاربـری داده می شونـد مجدداً تبعات آن از لحاظ ارائه خدمات لازم متوجه شهرداریها می شود همان طور که در پرونده شاکی نیز تغییر کاربری از معبر به مسکونی بوده که مسلماً برای مالک ارزش افزوده فراوانی به همراه داشته است از این رو متقاضیان تغییر کاربری از عمومی به مسکونی و از مسکونی به تجاری به دلیل ایجـاد ارزش افزوده بسیار زیاد می باشند و این شهرداریها هستند که در مقابل کاربری جدید مصوب ملزم به ارائه خدمات در آن منطقه می گردند که این امر صراحتاً در ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه (سال 1390 تا 1394) نیز عنوان شده و این اختیار به شوراهای اسلامی شهرها داده شده که در مقابل ارزش افزوده ناشی از تغییر طرحهای جامع و تفصیلی و در راستای تدوین نظام درآمدهای پایدار جهت شهرداریها اقدام به اخذ عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری نماید. لذا اقدام شورا در وضع عوارض موصوف با عنایت به اختیار مصرح در ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و بابت ارزش افزوده ناشی از تغییر طرح جامع و تفصیلی شهر بوده است.

 از سویی لازم به ذکر است که این شورا با عنایت به اینکه در سالهای اخیر برخی از مصوبات سنوات گذشته شورای شهر ملایر توسط هیأت دیوان عدالت اداری ابطال شده با لحاظ مفاد دادنامه های صادر در مصوبات بعدی خود همواره سعی در تمکین از قانون داشته ولی در خصوص برخی دادنامه های صادره که اثر ابطال مصوبات از تاریخ تصویب مصوبه اعلام شده است شهرداری شهر ملایر مواجه با حجم وسیعی از پرونده های حقوقی مبنی بر استرداد وجوه عوارض مربوط به سالیان گذشته گردیده است که این امر علاوه بر بار حذف اصل عوارض منجربه لطمه شدید مالی به شهرداری که ملزم به استرداد وجوه حاصله طی سالیان گذشته که همگی صرف هزینه های جاری و خدمات شهر شده است و این شهرداری را رو به ورشکستگی قرار داده است و این در حالی است که صدور آرایی که اثر ابطال آنها به زمان تصویب مصوبات بر می گردد اغلب در خصوص مصوباتی است که خلاف شرع بودن آن مشخص شده باشد از سویی اکثر دادنامه های صادره از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال عوارض شهرهای مختلف اثر ابطال عوارض را از زمان صدور رأی دانسته و تنها تعداد محدودی از آراء من جمله رأی شماره 1355-17؍12؍1395 شهر ملایر اثر ابطال عوارض را به زمان تصویب مصوبات تسری داده است حال صرف نظر ازاین امر که بر اثر رأی صادره اوضاع اقتصادی این شهرداری در حالت بحرانی قرار گرفته دقیقاً دادنامه های دیگری با موضوع همان عوارض ابطال شده، هم در خصوص شهر ملایر و هم در خصوص شهرهای دیگر من جمله دادنامه 1356 الی 1359-17؍12؍1396 صادر گردیده که اثر ابطال مصوبات در آن از زمان صدور رأی می باشد. این تناقض و ابهام در خصوص منشاء صدور دادنامه 1355 نیز وجود دارد چرا که دادنامه مذکور در راستای اجرای ماده 92 قانون تشکیلات دیوان و به دلیل مغایرت با دادنامه شماره 242 شهر کرج صادر و منجر به ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر ملایر گردید که اخیراً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه 786 اقدام به نقض دادنامه 242 شهر کرج نمود که در نتیجه آن اعمال ماده 92 قانون دیوان در رأی 1355 منتفی خواهد گردید. ولی علیرغم پیگیریهای مکرر شهرداری ملایر در جهت رفع تعارض و ابهامات موجود در دادنامه 1355 این دادنامه که به استناد دادنامه 242 شهر کرج صادر شده بود همچنان به قوت خود باقی است و مورد استناد کلیه مودیان این شهرداری برای استرداد عوارض پرداختی خود در سالیان گذشته و همچنین طرح شکایت مجدد برای ابطال مصوبات سالهای دیگر شهر ملایر نیز شده است. لذا از محضر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ضمن تقاضای رد شکایت مطروحه، تقاضای رفع تعارضات موجود در دادنامه 1355 با دادنامه 1356 الی 1359-17؍12؍1395 و 786-9؍8؍1396 مورد استدعاست." 

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15؍5؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

1- وضع عوارض بر حذف، کسری و عدم تأمین پارکینگ در مصوبات شورای اسلامی شهر در آراء متعدد هیأت عمومی مغایر قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 12 تعرفه عوارض محلی شهرداری ملایر در سال 1391 تحت عنوان عوارض حذف و کسر پارکینگ از مصوبات شورای اسلامی شهر ملایر به دلائل مندرج در رأی شماره 573-14؍6؍1396 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

2- هر چند وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر در مراجع ذیربط قانونی مثل شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، کمیسیون ماده پنج طبق بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی و بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1390 و بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی و آراء هیأت عمومی از جمله رأی شماره 1308-9؍5؍1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال نشده است لکن اطلاق ماده 16 از تعرفه عوارض شهرداری ملایر در سال 1391 تحت عنوان عوارض تغییر کاربری به لحاظ عدم تصریح به مراجع تغییر کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود./ 

 

 محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری