در راستاي آشنايي با شيوه کار و عملکرد ديوان عدالت اداري با حجتالاسلام والمسلمين محمد جعفر منتظري، رئيس ديوان عدالت اداري به گفتوگو نشستهايم که شرح آن را ميخوانيد:
درباره پيشينه تشکيل ديوان عدالت اداري توضيحاتي بفرماييد؟
پس از پيروزي انقلاب اسلامي و تصويب قانون اساسي، بنياد و اساس نهاد قضايي <ديوان عدالت اداري> به عنوان نهادي تأثيرگذار با اختيارات قانوني، حقوقي و قضايي و صلاحيتهاي ويژه در دو اصل يکصد و هفتادم و يکصد و هفتاد و سوم قانون اساسي تجلي و تبلور يافت. به موجب اصل 173 قانون اساسي که مقرر ميدارد : <به منظور رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران يا واحدها يا آييننامههاي دولتي و احقاق حقوق آنها ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضاييه تأسيس ميشود. حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين ميکند>، ديوان عدالت اداري با تصويب اولين قانون تشکيلاتي آن در تاريخ چهارم بهمن ماه1360 پا به عرصه وجود گذاشت. هدف از تأسيس اين ديوان جلوگيري از تجاوز قوه مجريه از حدود قوانين و مقررات موضوعه و کوتاهي در اجراي وظايف و اختيارات مربوطه است. بنابراين رسيدگي به تمامي دعاوي مربوط به تضييع حقوق افراد که ناشي از اجراي نادرست يا عدم اجراي وظايف قانوني واحدهاي دولتي و عمومي يا مأموران آنهاست، در صلاحيت ديوان عدالت ميباشد. در همين راستا اصل يکصد و هفتادم مـقـرر مـيدارد: <قـضـات دادگـاههـا مـکـلفند از اجراي تصويبنامههاي دولتي که مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است، خودداري کنند و هر کس ميتواند ابطال اينگونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا کند.> از جمله اين مصوبات ميتوان به اين موارد اشاره نمود:
1- قانون تفسير ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي و غير دولتي مصوب 11 مهر 1374
2- قانون الحاق 5 تبصره به مواد15، 18 و 19 قانون ديوان عدالت اداري و آييننامه اجرايي آن مصوب 30 ابان 1372
3- تفسير ماده 18 قانون ديوان مصوب اول مهر 1371
4- اولين آيين دادرسي ديوان مصوب 10 شهريور 1362؛ اصلاح موادي از آيين دادرسي ديوان عدالت منضم به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب رئيس قوه قضاييه در تاريخ 19 ارديبهشت 1379 در 51 ماده و 7 تبصره و مصوبه مواد و تبصرههاي الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري که در تاريخ 4 آبان 1384 به تأييد نهايي رياست وقت قوه قضاييه رسيد.
سرانجام، قانون جديد ديوان عدالت اداري با همت و تلاش پيگير رياست ديوان، معاونان و ساير مسئولان قوه قضاييه تهيه و به مجلس شوراي اسلامي تقديم شد و در نهايت پس از بحثهاي فراوان در 49 ماده و 20 تبصره در جلسه علني مورخ 9 خرداد 1385 مجلس شوراي اسلامي تصويب شد و با تغييراتي در مجمع تشخيص مصلحت نظام به تصويب نهايي رسيد و در تاريخ 16 بهمن 1385 در روزنامه رسمي منتشر شد. در راستاي آن، لايحه آيين دادرسي ديوان نيز در 9 فصل و 93 ماده پس از تهيه و تدوين براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي ارسال شده است.
پس از تصويب قانون جديد، تهيه و تنظيم تشکيلات اداري متناسب با اين قانون آغاز شد و سرانجام در اسفند ماه 1386 تشکيلات اداري جديد ديوان با 490 پست سازماني به تصويب رسيد که شامل 3 معاونت قضايي، يک معاونت اجرايي و يک معاونت آموزشي و پژوهشي و 3 دفتر در سطح اداره کل (دفتر حفاظت و اطلاعات، دفتر برنامهريزي، آمار و انفورماتيک و دفتر ارزيابي عملکرد، پاسخگويي و رسيدگي به شکايات) به علاوه حوزه رياست و روابط عمومي ميباشد.
در راستاي اجرايي شدن قانون ديوان مصوب 1385 همچنين تغييراتي در ساختار قضايي و اداري به وجود آمد که از آن جمله ميتوان اين موارد را برشمرد:
1- حذف شعب تجديدنظر و يک مرحلهاي شدن رسيدگي و ايجاد شعب تشخيص براي رسيـدگي به آراي خلاف بيّن شرع و قانون
2- تخصصي شدن شعب 31 گانه و اختصاص 2 تا 6 شعبه به هر دسته از موضوعات مطرح شده در ديوان
3- تشکيل اداره کل کميسيونهاي تخصصي به منظور ارتقاي کيفيت رسيدگي
4- ايجاد اداره مشاوران ماده 9 و بهرهمندي از مشاوران متخصص در فرآيند رسيدگي به پروندهها در شعب
5- تأسيس اداره کل شوراهاي حل اختلاف تخصصي و راهانـدازي شـوراهـاي حـل اخـتـلاف در وزارتـخانهها و سازمانهاي دولتي ديوان با هدف ارتقاي فرهنگ صلح و سازش و داوري
6- افزايش و تقويت تضمينهاي قانوني اجراي احکام به استناد مواد 34 تا 37 قانون و به دنبال آن تشکيل اداره کل اجراي احکام .هماکنون ديوان عدالت اداري به عنوان يک نهاد قضايي برخوردار از قانوني جديد و جامع و تشکيلاتي روزآمد متناسب با وظايف و مأموريتهاي محول شده براساس اصول 170 و 173 قانون اساسي است و در جهت تحقق عدالت اداري تلاش ميکند.
درخـصـوص جايگاه قــانـونـي ديـوان عـدالـت اداري توضيح فرماييد.
ديوان عدالت اداري به مـوجـب اصـل 173 قانون اساسي تشکيل شده است و سابقه قبل از انقلاب ندارد. ديوان عدالت اداري براي رسـيــدگــي بــه شـکـايـات، تـظـلـمات و دعاوي مردم عـلـيــه نـهــادهــاي دولـتـي، سازمانها و دستگاههاي دولـتـي يا مأموران دولت تشکيل شده و 27 سال از تأسيس آن ميگذرد.
در اين مدت گامهاي مناسبي در راستاي ارتقاي ديــوان بــرداشـتــه شــده و بهتدريج رو به کمال رفته است و هنوز هم اميد است به سمت ارتقا و کمال سير نمايد. بديهي است که يک تـشـکـيـلات اداري و نهاد مهمي چون ديوان عدالت اداري بــراي ايــن کــه بــه وضعيت ايدهآل خود برسد، مدت زمان زيادي احتياج دارد.
از اين رو هر کدام از مسئولان و روِساي وقت از اولين رئيس ديوان عدالت اداري -آيتالله امامي کاشاني در سال1360- تا آخرين آنها، به نسبت سهم خود و با توجه به شرايط و امکانات و زمـيـنــههــاي مــوجـود گـامهـايـي در راستاي خدمترساني بيشتر در اين نهاد برداشتهاند که به سهم خود از همه روِسا، قــضــــات و کـــارکــنـــان ايـــن تـشـکـيــلات قــدردانــي و تـشـکـر مينمايم.
امروز هم که مسئوليت اين تشکيلات با بنده است، اميدوارم خداوند توفيق دهد که در حد قابل قبولي تلاش نموده و در خدمت مردم، دستگاه قضايي و نظام مقدس جمهوري اسلامي ايران باشم.
ساختار تشکيلاتي ديوان عدالت اداري از ابتداي تـشـکـيـل تـاکـنون تغييراتي نموده و براساس آخرين تغييرات (اواخر سال 1386) که به تصويب رياست وقت قوه قضاييه رسيده، مجموعهاي است متشکل از رئيس ديوان، 5 معاونت (3 معاونت قضايي، يک معاونت اجرايي و يک معاونت آموزشي و پژوهشي)، 3 دفتر (ارزيابي عملکرد، پاسخگويي و رسيدگي به شکايات، آمار و انفورماتيک و حفاظت و اطلاعات) و حوزه رياست و روابط عمومي.
ساختار تشکيلاتي ديوان عدالت اداري شامل چه مواردي است؟
در شرايط فعلي در مجموع 106 قاضي در ديوان اشتغال دارند. همچنين 121 کارمند رسمي، 129 کارمند پيماني و 178 کارمند قراردادي در تـشـکـيـلات ديـوان مـشـغـول به کار هستند.
قـضــــات ديـــوان در 3 گروه شامل روِساي شعب، مــسـتـشــاران و دادرســان بــه فعاليت ميپردازند.
ديوان حدود 35 شعبه دارد که به عـلـت کـمبود نيروي قضايي و اداري به صورت کامل اداره نميشوند. مطابق قانون بايد هر شعبه مرکب از 3 قاضي شامل يک رئيس و 2 مستشار باشد؛ اما به علت کمبود قاضي سعي شده است براي هر شعبه يک عضو مستشار ثابت و يک مستشار سيار تعيين شود و يک نفر 2 تا 4 شعبه را اداره ميکند. ايـن موضوع علاوه بر اين که مشکل اجرايي دارد، ميتواند مشکل قانوني هم داشته باشد.
آيا قضات ديوان عدالت اداري بايد داراي شرايط خاصي باشند؟ اين شرايط شامل چه مواردي است؟
قـضـــــــات ديـــــــوان عدالت اداري به موجب قـانـون بـايد حداقل 15 سال سابقه کار قضايي داشــتـــه بــاشـنــد؛ مـگــر قضاتي که داراي مدرک کــارشـنــاســي ارشــد يـا دکترا هستند. اين قضات مـيتـوانـنـد بـا 10 سـال ســابـقــه کـار در ديـوان مـشـغــول بــه فـعــالـيــت شوند. با توجه به نوع و کيفيت کار و پيچيدگي آن نميتوان از قضات مبتدي يا داراي سابقه کمتر از 10 سال استفاده کرد؛ زيرا ديوان عدالت اداري مــرجـعــي اســت قضايي که بايد مجموعه کشور را پاسخگو باشد.
در حـــال حـــاضـــر تـعــدادي از شـعــب بـه موضوعات مطرح شده بـه صـورت تـخـصـصـي رسـيـدگـي مـيکنند. به لحاظ گسترده بودن موضوعاتي که رسيدگي به آنها در صلاحيت ديوان عدالت اداري است، براساس مطالعات انجام شده، به بيش از 500 موضوع حقوقي بايد در ديوان رسيدگي شود که عمدتاً هم مربوط به حوزه حقوق عـمــومــي بـوده و از پـيـچـيـدگـيهـاي زيـادي برخوردارند.
ايـــن گــسـتــردگــي کــار و تـنــوع موضوعات که در صلاحيت ديوان اســت، مـديـريـت را بـه ايـن سـمـت هـدايت ميکند که براي بهرهبرداري بهتر و تنظيم امور و نظارت بيشتر و ارتقاي سطح رسـيـــدگــي و نـيــز اسـتـفــاده بـهـتــر از تــوانـمـنــديهـاي قـضـات، مـوضـوعـات را دستهبندي کرده و به شعب واگذار نمايد. از اين رو در مجموع 10 گروه تنظيم و متناسب با دادههاي ديوان، شعبي اختصاص داده شده است.براي مثال، در گروه فرهنگي که شامل چند دستگاه و وزارتخانه است، حدود 3 شعبه به پروندهها رسيدگي ميکنند. امور مرتبط با کار و صنعت و نظامي و انتظامي نيز جزو همين گـروههـاي دهگـانـه هـسـتـنـد کـه مـتـنـاسـب بـا مـيـزان پروندههايي که به ديوان وارد ميشود، شعبي به آنها اخـتـصـاص داده شـده اسـت. شـهرداري بزرگترين، مهمترين و بيشترين پروندهها را به خود اختصاص داده است.
قوانين و مقررات شهرداري که از ابتداي تشکيل بلديه تاکنون براي رفع نيازمنديهاي اين سازمان وضع شده و مجموعه آن دستمايهاي است براي اداره شهرها، از پيچيدگي بسياري برخوردار است. حال وقتي از يک اقدام يا تصميم شهرداري شکايت ميشود، ضرورت دارد که قضات به نحوي بر آن قوانين و موضوعات تسلط و اشراف داشته باشند.
در راسـتـــاي کـــاهـــش ورودي پـروندهها چه اقداماتي صورت گرفته است؟
پـيـش از مـديريت بنده گامهايي براي رفع اين مشکل و پايين آوردن سطح وروديها و رفع مشکلات مردم و شهرداريها برداشته شده است. اين اقدامات شامل تشکيل گروهها يا تأسيس شوراهاي حل اختلاف در شهرداري، تأمين اجتماعي، آموزش و پرورش و ... بود.
پيشنهاد تشکيل شعب شوراي حل اختلاف در اين دستگاهها با استقبال متوليان آنها روبهرو شد تا آنجا که تأمين يکسري امکانات اين شعب را برعهده گرفتند و مکان مناسب و بعضاً نيروي انساني مورد نياز را نيز در اختيار ديوان عدالت اداري قرار دادند تا شوراهاي حل اختلاف راهاندازي شود؛ اما به چند دليل اين کار با موفقيت مواجه نشد.
اولين دليل عدم موفقيت اين ايده، فقدان پشتوانه قانوني بود و هر کاري هم که پشتوانه قانوني نداشته باشد، با مشکلاتي روبهرو خواهد شد.
زماني هم که اين موضوع به صورت قانوني مطرح شد، به تصويب نرسيد. اين در حالي بود که مقدمات کار فراهم شده و مسئولان هم با انگيزه به دنبال انجام کار رفته بودند؛ اما از آنجايي که پشتوانه قانوني لازم براي اين کار وجود نداشت، اين مسئله تقريباً متوقف شد. بعد از تصدي ايـنجـانـب بـه عـنـوان رئـيـس ديوان عدالت اداري با بررسيهايي که انجام شد، به اين نتيجه رسيديم که چون اين امر جايگاه و پشتوانه قانوني ندارد و کارها بايد از اعتبار قانوني برخوردار باشد، از اين رو اين حالت را به مصلحت نديده و آن را منحل نموديم.
پروندههايي هم که در اين شوراها تشکيل شده بودند، به ديوان عدالت اداري برگردانده شدند. به نظر ميرسد با تدبير و مطالعه بيشتر بايد راهي را برگزينيم که هم به نفع حقوق مردم باشد و هم دستگاههاي دولتي از وظايف و مسئوليت خود تنزل پيدا نکنند.
در حال حاضر وکالت در ديوان عدالت ادراي به چه شکلي است؟
مانند ساير محاکم هر خواهان يا خواندهاي ميتواند شخصاً براي تشکيل يا پيگيري پرونده خود حضور پيدا کند يا از طريق وکيل اقدام نمايد و در اين خصوص هيچ محدوديتي وجود ندارد.
درباره تغييرات قانون ديوان عدالت اداري توضيح دهيد.
قانون ديوان عدالت اداري در سال 1360 به تصويب رسيد و در مدت زماني نزديک به 25 سال دچار يکسري تغييرات مختصر شد. رسيدگي در ديوان در سيستم قبلي به صورت دومرحلهاي (بدوي و تجديدنظر) بود که اين امر يکسري مزايا و در عين حال اشکالها و نواقصي داشت.
علت بروز برخي اشکالها و نواقص شايد از آن رو بود که متصديان امر بر آن شدند که شاکله و ساختار را تغيير دهند تا شعب بدوي رسيدگيکننده رأي قطعي صادر نمايند. از آنجا که ممکن بود رأي صادر شده احياناً خلاف بيّن شرع باشد، شعبهاي به نام شعبه تشخيص در نظر گرفته شد تا هرگاه رئيس قوه قضاييه يا رئيس ديوان عدالت اداري حکمي را خلاف بيّن شرع تشخيص دهد، پرونده براي بررسي مجدد به اين شعبه ارجاع شود.
ايـن شـيـوه رسيدگي در عين داشتن مزايا داراي ايرادهايي نيز هست. چنانچه تعداد قضات محاکم به اندازه و همگي مسلط به مسائل حقوقي بوده و فرصت کافي براي مطالعه پروندهها داشته باشند، نظام فعلي بهتر است؛ اما ضعف اين نظام در دو نکته نهفته است: اول اين که قاضي به تعداد کافي نداريم تا بتوانند در فرصت مناسب پروندهها را مطالعه کنند و دوم آن که شخص محکوم همواره به دنبال راهي است که حق خود را به نحوي از انحا مطالبه نمايد.
در حالي که تعداد شعب تشخيص در نظر گرفته شده، تنها 2 شعبه بوده و اين 2 شعبه بايد بار کل مجموعه را بر دوش بکشند. گرچه موارد پذيرفته شده، زياد نيست؛ اما اين حقي است که قانون براي مردم در نظر گرفته است و شخصي که محکوم شده ميتواند خواهان اعاده حق خود باشد.
در حال حاضر متوسط زمان رسيدگي به پروندهها در ديوان چقدر است؟
در حال حاضر متوسط زمان رسيدگي به پروندهها بين 4 تا 6 ماه است؛ اما بخش قابل توجهي از اطاله دادرسي در ديوان ناشي از عدم اقدام بهموقع دستگاههاي مورد شکايت است. هنگامي که فردي به ديوان مراجعه ميکند و دادخواست ميدهد، يکي از دادخواستها در شعبه بـاقـيمـانده و نسخه دوم براي طرف شکايت ارسال ميشود و او بايد ظرف مدت معين پاسخ ديوان را بفرستد.
مـتأسفانه مسئولان ذيربط و دستگاههاي مورد شکايت غالباً در موعد مقرر پاسخ خود را نميفرستند و اين فرآيند زمانبر است. اگر دستگاهها را به نحوي هدايت کنيم که سريعتر پاسخ دادخواستها را بدهند، قطعاً زمان رسيدگي به پروندهها نيز کاهش مييابد و حداکثر ظرف 2 ماه ميتوان به يک پرونده رسيدگي نمود.در صورت ناقص بودن دادخواست هم لازم است پرونده کامل شود و اين امر نيز به زمان رسيدگي پروندهها اضافه ميکند.
در بـعـضي مواقع، سازمانهاي محکومعليه از اجراي حکم ديوان سر باز ميزنند. آيا ضمانت اجرايي خاصي براي آراي ديوان عدالت اداري وجود دارد؟
قانون سابق ديوان عدالت اداري هيچ پشتوانه اجرايي نداشت و صرفاً حکم صادر ميکرد و اجراي آن تنها در اعلام بود؛ اما قانون فعلي براي آراي ديوان ضمانت اجرايي را نيز در نظر گرفته است و براساس ماده 36 قانون فعلي 4 مرحلهبراي اجراي احکام وجود دارد: مرحله اول شامل اخطار مسئول مربوط يا جلب رضايت محکومله در مـدت مـعـيـن اسـت. در مـرحـلـه دوم، حـسـاب بانکي محکومعليه توقيف ميشود. در مرحله سوم دستور توقيف و ضبط اموال شخصي متخلف به نفع ذينفع و در مرحله آخر نيز دستور ابطال اسناد و تصميمهاي مغاير با رأي ديوان عدالت اداري صادر ميشود.
از آنجايي که طرف پروندهها در ديوان دستگاههاي دولـتـي هـسـتند، آيا ممکن است روند رسيدگي به پروندهها با شائبه سياسي همراه باشد؟
دولت اگر ميخواهد عدالت اجرا شود، بايد تسليم قانون باشد. تسليم قانون بودن يعني اجراي عدالت. اگر دولت بخواهد در برابر قانون و موازين قانوني مقاومت نمايد، اين امر خود ضد عدالت است. اگر قانون اشکال دارد بايد از طريق مجلس اصلاح شود. ديوان عدالت اداري بايد تصميمهايي که خلاف قانون است را بررسي نمايد.