فَلا تَتَّبِعُوا الْهَوي اَنْ تَعدِلُوا

دادنامه آرای هیات عمومی

کلاسه پرونده:

97؍949

شاکی:

آقای مجید شکل آبادی حبیب آبادی

موضوع:

عدم ابطال مصوبه مورخ 9؍11؍1391 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد طرح جامع شهر حبیب آباد

تاریخ رأی:

سه شنبه 16 بهمن 1397

شماره دادنامه:

2034

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 2034

تاریخ دادنامه: 16؍11؍1397

شماره پرونده: 97؍949

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجید شکل آبادی حبیب آبادی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ 9؍11؍1391 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد طرح جامع شهر حبیب آباد

 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه مورخ 9؍11؍1391 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد طرح جامع شهر حبیب آباد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

 " احتراماً همان گونه که مستحضر هستید بر اساس تبصره 3 ماده 5 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14؍8؍1384 (تهیه طرح جامع شهری بنا به پیشنهاد شهرداری که به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده باشد برای تایید نهایی به مراجع قانونی منعکس می شود) و همچنین بر اساس بند 34 ماده 80 قانون اصلاح مواردی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی آن در سال 1396 که می فرماید ( در بررسی و تایید طرح هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذیربط قانونی جهت تصویب نهایی)، جزء وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر می باشد که این فرایند بر اساس پنج رکن بدین صورت می باشد ( پیشنهاد شهرداری= تصویب توسط شورای اسلامی شهر= طرح در کارگروه معماری و شهرسازی استان= طرح و تصویب در شورای برنامه ریزی و توسعه استان به ریاست استاندار= و در نهایت تصویب نهایی توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) لذا با عنایت به موارد فوق به استحضار می رساند که شورای عالی و شهرسازی و معماری ایران بدون در نظر گرفتن پیشنهادات شهرداری و بدون در نظر گرفتن جایگاه قانونی شورای اسلامی شهر حبیب آباد اقدام به تهیه و تصویب و ابلاغ طرح جامع شهر حبیب آباد نموده است به گونه ای که در طرح جامع مذکور حقوق مکتسبه ایجاد شده در دهه های گذشته از ابتدای تاسیس شهرداری از سال 1345 تا به حال نادیده گرفته شده است. ضمناً حریم شهر حبیب آباد به طور چشمگیری کاهش یافته است که این کاهش باعث بروز نارضایتی ها و تنش های اجتماعی بسیار زیادی از سوی مردم، مسئولین شهرستان و استان اصفهان شده است که جهت صحت مطالب تصویر مکاتبات صورت گرفته به شرح پیوست به حضورتان ارسال می گردد:

 1- تذکر جناب آقای حاجی نماینده مردم در مجلس شورای اسلامی در مورخ 13؍11؍1395 از وزیر راه و شهرسازی

 2- نامه شماره 16145؍22؍73-26؍11؍1395 استاندار اصفهان

 3- نامه شماره 26684؍4؍20-20؍4؍1395 معاونت عمرانی استانداری اصفهان

 4- نامه شماره 6175؍1؍2028-28؍6؍1395 فرماندار شهرستان برخوار

 5- نامه شماره 324؍2؍92-29؍1؍1392 شهرداری حبیب آباد

 6- نامه شماره 7292؍93-19؍11؍1393 شهرداری حبیب آباد

 7- نامه شماره 6697؍95-7؍11؍1395 شهرداری حبیب آباد

 8- نامه شماره 66؍د؍4-11؍3؍1394 شورای اسلامی شهر حبیب آباد

 9- طومار مردمی

 10- تصویر رأی صـادره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال طـرح جامع شهر همانند استـان فارس 

ضمناً در مورد مشابه طرح جامع شهر هماشهر استان فارس به جهت عدم رعایت روند قانونی پیش گفته مغایر با قانون تشخیص و ابطال گردیده است.

 11- تصویر ابلاغ طرح جامع شهر حبیب آباد

 1- در ضمن ناگفته نماند شرایط محلی شهر حبیب آباد در طرح جامع اصلاً مورد توجه قرار نگرفته است. 2- لذا بدین وسیله بسیاری از ساختمانهای قدیمی که دارای قدمت بالای 50 سال می باشد از محدوده شهر حبیب آباد خارج شده است. 3- به دلیل کوچک شدن بیش از اندازه نسبت به حریم 50 ساله در شهر حبیب آباد و پروانه های صادر شده در گذشته حقوق مکتسبه مردم نادیده گرفته شده است. 4- با توجه به این ملاک عمل شهرداری در گذشته طرح هادی بوده و بسیاری از معابر پیش بینی شده در طرح هادی تملک شده است که در تهیه این طرح جامع معابر طرح هادی در نظر گرفته نشده است. 5- حجم و میزان مغایرت طرح جامع به گونه ای است که عملاً اجرای طرح غیر ممکن می باشد و اعتماد عمومی شهروندان به شهرداری را متزلزل نموده است و عملاً اوقات بسیار زیادی از جلسات شورای اسلامی شهر صرف پیگیری شکایات مردم از اظهار نظرهای کارشناسی شهرداری مبتنی بر طرح جامع جدید نموده است که این مساله باعث رواج قانون گریزی و روی آوردن مردم به ساخت و سازهای شبانه و بدون پروانه گردیده به طوری که ساخت و سازهای غیر مجاز از مجاز پیشی گرفته است. علی ایحال با تقدیم این دادخواست و دلایل و مدارک استنادی پیوست مستنداً به مواد 34 و 35 قانون دیوان عدالت اداری و از جهت ضرورت و فوریت امر و جلوگیری از هرگونه مشکلات و معضلات شهری تقاضای صدور و ابطال ابلاغی طرح جامع به شماره 300؍11579-22؍3؍1395 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 می باشیم." 

 متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

 " جناب آقای رسول زرگرپور

 استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان اصفهان

 موضوع: ابلاغ مدارک طرح جامع شهر حبیب آباد

 با سلام:

 احتراماً پیرو نامه شماره 300؍15391-6؍3؍1392 در اجرای بند 5 ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 42 آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری، به پیوست دو سری اسناد و مدارک طرح جامع شهر حبیب آباد موضوع مصوبه مورخ 9؍11؍1391 شورای عالی به شرح ذیل جهت اجراء ابلاغ می گردد.

 1- یک جلد آلبوم نقشه های طرح

 2- دو دفترچه مطالعات طرح

 3- یک دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح

 دستور فرمایید مراتب به شهرداری و سایر دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ و مراقبت گردد تا شهرداری با مراعات کامل جنبه های فنی، ضوابط و مقررات طرح و با همکاری موثر شورای اسلامی شهر از طریق برنامه ریزی و تصویب طرحها و لـوایح مـورد نیاز، موجبات تحقق اهـداف مـورد نظر طرح در افق برنامـه فراهم گردد. همچنین به آگاهی می رساند طرح مذکور از تاریخ ابلاغ مصوبه برابر ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران این طرح لازم الاجرا است و کلیه اقدامات شهرداری در خصوص توسعه و برنامه های اجرایی آن در چارچوب اسناد و مدارک ذیربط امکان پذیر است و ایجاد تغییر در اسناد و برنامه های طرح جامع (اعم از مغایرتهای اساسی و غیر اساسی) منوط به رعایت ضوابط آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری و سایر مصوبات شورای عالی خواهد بود.

 بـه موجب مـاده 5 و تبصره های مربوطه از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهری، به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده با امضای استاندار جهت اجرا به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ می گردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقیق محدوده به سایر مراجع ذیصلاح را صادر خواهد کرد و پیگیری اجرای این ماده بر عهده دبیرخانه مرجع تصویب کننده طرحها ( تفویض شده به ادارات کل راه و شهرسازی استانها) خواهد بود. همچنین لازم است بلافاصله طرح تفصیلی بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه گردد که در طرح مذکور نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می شـود و نقشه ها و مشخصات مـربوط بـه مالکیت بـر اساس مـدارک ثبتی تهیه و تنظیم می گردد. اضافه می گردد که برابر تبصره ذیل ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحـوه اجـرای طرح جـامع و تفصیلی شهری مراتب در شـورای عـالی مطرح و نظر آن شورا قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.- معاون معماری و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی" 

 در پاسخ به شکایت مذکور، معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 300؍69551-29؍5؍1397 توضیح داده است که:

 " مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 با سلام و احترام

 بازگشت به نامه مورخ 13؍4؍1397 موضوع کلاسه پرونده 9700949 مبنی بر ارسال نسخه دوم دادخواست آقای مجید شکل آبادی به طرفیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به خواسته ابطال مصوبه 9؍11؍1391 شورای 

مذکور به شرح و کبیفیت حاضر لایحه دفاعیه جهت استحضار تقدیم می گردد. در ابتدا به احکام قانونی مرتبط عیناً اشاره می گردد:

 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی:

 بند 34 ماده 71- «بررسی و تایید طرحهای هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده های قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذی ربط قانونی جهت تصویب نهایی» (الحاقی 1382).

 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها (مصوب 1384).

 « ماده 5- محدوده شهر در طرحهای جامع شهری و تا تهیه طرحهای مذکور در طرحهای هادی شهر و تغییرات بعدی آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب کننده طرحهای مذکور می رسد.»

 تبصره 3- در تهیه طرحهای جامع هادی شهری پیشنهادات شهرداری که به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده باشد، برای تایید نهایی به مراجع قانونی منعکس می شود.

 ماده 6- حریم شهر در طرح جامع شهر و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر تعیین و تصویب می گردد.

 ماده 10- هیچ یک از شهرها محدوده و حریم دیگری به جز محدوده و حریم موضوع مواد 1 و 2 این قانون و هیچ یک از روستاها و شهرکها، محدوده دیگری به جز حدود موضوع مواد 3 و 4 این قانون نخواهند داشت و عناوین یاد شده جایگزین کلیه عناوین متناظر آنها از جمله « محدوده قانونی»، «حریم قانونی»، «حوزه شهرداری»، « حدود مصوب شهر» و نظایر آنها در مورد محدوده شهر، «محدوده استحفاظی»، «حوزه استحفاظی»، « حریم استحفاظی»، «محدوده نهایی»، «محدوده نفوذی» و نظایر آنها در مورد حریم شهر» « محدوده مسکونی روستا» یا «حدود روستا» در مورد «محدوده روستا» و «محدوده قانونی شهرک» می گردد و هر ترتیب دیگری که در مورد تعاریف محدوده و حریم شهر، محدوده شهرک و روستا و نحوه تعیین آنها با هر عنوان دیگری در قوانین و مقررات قبلی مقرر شده باشد، با تصویب این قانون ملغی خواهد بود.

 قبل از ورود به ماهیت و محتوای دفاعیه و در مقام دفاع از شکایت واصله به استحضار می رساند، اولاً: بند 34 قانون مورد استناد به عنوان قانون خاص مقدم به وسیله قانون خاص و موخر طی احکام فوق الذکر نسخ گردیده است و در حال حاضر در آن بخش که ناظر بر تهیه و تصویب طرحهاست با عنایت به عموم و اطلاق حکم، مناط اعتبار نمی باشد. زیرا واژه های «تعیین» و «تصویب» که در قانون خاص متاخر تحکیم گردیده است مقید به هیچ امری از جمله لزوم اخذ تاییدیه شورای شهر در فرایند تصویب نمی باشد.

 ثانیاً: در فرضی که بند 34 قانون مقدم لغو نشده باشد: همان گونه که استحضار دارند، مقنن در بند 34 قانون موسوم به قانون شوراها عالماً و عامداً در یک حکم از دو واژه « تایید» و «تصویب» استفاده نموده است. تایید در لغت به معنای تسجیل، پشتیبانی کردن، قبول و توفیق و تصویب در لغت و اصطلاح به راستی و درستی امری « حکم کردن» آمده است.

 بنابراین مراد مقنن به گواهی و قرینه احکام بعدی از جمله قانون 1384، مکلف نمودن مراجع تصویبی صرفاً برای مشارکت دادن شورای شهر در تهیه – و نه تصویب- طرح جامع آن شهر و نتیجتاً شنیدن و استفاده از نظرات آنها بوده است و مفهوم واژه تایید در این حکم، لزوماً به معنای مشارکت و پشتیبانی طرح است و چه در قوانین و چه در رویه بررسی طرحها « تایید» به معنای لزوم تصویب طرح یا موکول نمودن شروع فرایند تصویب طرح به قبول آن توسط شورای شهر نمی باشد زیرا همان گونه که استحضار دارند، شوراهای شهر به دلیل اعمال سلایق محلی و نادیده گرفتن سیاستهای کلان ملی در تهیه طرحهای جامع، در عمل هیچ طرحی را تایید نمی نمایند و بدین سبب فرایند تصویب طرحها گسسته گردیده و هرگز طرحی برای تصویب نهایی به مراجع تصویبی احاله نخواهد شد و این پدیده باعث بروز بی نظمی اجتماعی و اخلال در انجام تکالیف به دلیل فقدان ضوابط ملاک عمل خواهد شد و همان گونه که آن قضات استحضار دارند این امر با حکیم بودن مقنن در تضاد است. لذا قانونگذار از این موضوع غفلت ننموده و به همین سبب از واژه «تایید» در کنار واژه «تصویب» استفاده نموده است.

 این برداشت از مفهوم و منطوق قانون، دقیقاً منطبق بر نظریه شورای نگهبان در بررسی لایحه اصلاح ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی نیز هست که طی شماره 31596؍30؍87-17؍12؍1387 قائم مقام دبیر شورای نگهبان این چنین اظهار نظر گردیده است: « در ماده 5 عضویت رئیس شورای شهر در کمیسیون مذکور با حق رأی و نیز تصویب نقشه های تفصیلی توسط شورای شهر، مغایر اصل 100 قانون اساسی شناخته شد.» بنابراین با عنایت به اینکه از ابتدای شروع فرایند تهیه طرح جامع حبیب آباد به استناد دعوت نامه ها و صورتجلسات موجود در رده های کارشناسی و برگزاری جلسات، شورا و شهرداری شهر مربوطه در کلیه جلسات کارشناسی و حتی تصویبی در مراجع محلی- شورای برنامه ریزی و توسعه استان- و نهایی-شورای عالی- حضور داشته و نظرات آنها شنیده و حسب مورد لحاظ گردیده است لذا این ادعای شاکی مسموع نخواهد بود. چرا که اساس مخالفت شاکی با مصوبه شورای عالی، کوچک شدن حریم شهر بوده و این موضوع – تعیین حریم- به عنوان امری تخصصی، منحصراً در اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است تا با لحاظ سیاستهای کلی نظام در حفظ منابع طبیعی و اعمال سایر سیاستهای کلان در مقیاس ملی و با تکیه بر تعریف قانونی از حریم (موضوع ماده 2 قانون تعاریف) و همچنین به عنوان مرجع نهایی تصویب حریم شهرها، صرفاً با مقداری از حریم موافقت نموده است که منطبق بر موازین فنی و سیاستهای کلی نظام باشد و مساحت قبلی حریم، هیچ تاثیری در موضوع نخواهد داشت.

 ماده2- حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. 

 به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگلها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تاسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهای جامع و هادی امکان پذیر خواهد بود. نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تاسیسات که به موجب طرحها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرکهای صنعتی ( که در هر حـال از محدوده قانونی و حـریم شهرها و قـانون شهرداریها مستثنی می باشند) بـه عهـده شهرداری مربـوط می باشد، هرگونه ساخت و ساز غیر مجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد.

 اضافه می گردد با توجه به کلی بودن احکام طرحهای جامع برای توسعه نظامند و بلند مدت شهرها در طول برنامه و ضرورت ایجاد نظم و عدالت اجتماعی در تحقق آنها از یک سو و مقیاس بسیار بزرگ آنها، اساساً این گونه طرحها در زمـره حقوق عمومی قـرار داشته و برخلاف طرحهای تفصیلی – به عنوان طرحهای اجرایی- فارغ از مالکیت تهیه می گردند و نوعیت اراضی در آنها موثر نیست. لذا ورود به مباحث مالکیتی از جمله بررسی حقوق مالکانه در مقیاس طرحهای جامع نه تنها موضوعیت ندارد که در مباحث تخصصی نیز غریب و بیگانه است زیرا همان گونه که پیشتر به استحضار رسید در هنگام اجرایی نمودن طرحهای جامع است که به مباحث مربوط به مرزهای مالکیتی و تبعاً حقوق احتمالی مالکان ورود می نمایند- یعنی مرحله تهیه طرح تفصیلی- و اگر کسی حقی برای خویش متصور است در آن مـرحله تـوسط کمیسیونهای مـاده 5 قانون تـاسیس شـورای عالی شهرسـازی و معماری ایران، مورد رسیدگی قرار می گیرد. لـذا ادعای وجـود حقوق مالکانـه در مرحله تهیه و تصویب طرحهای جـامع نیز به دلایل فوق الذکر وارد نمی باشد و شورای عالی در تعیین و تصویب حریم شهر در چارچوب اختیارات عمل نموده است، بنابراین با توجه به موارد معنونه و انطباق اقدامات شورای عالی بر اساس قوانین ملاک عمل از جمله ماده 3 قانون تاسیس شورای عالی و آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران و نیز تجویز مواد 2، 5، 6 و 10 قانون تعاریف، رد شکایت شاکی مورد استدعاست." 

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16؍11؍1397 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه مقررات بند 34 ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1396 در باب بررسی و تایید طرحهای هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده های قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و تایید شورای اسلامی شهر جهت تصویب در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نافی اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تصویب طرحهای هادی و جامع شهر در صورت عدم پیشنهاد از سوی شهرداری و تاییدیه شورای اسلامی شهر و به لحاظ ضرورت نیست و حسب سوابق موجود در تهیه طرح جامع شهر حبیب آباد و تصویب در شورای برنامه ریزی و توسعه استان اصفهان و تصویب نهایی در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، نمایندگان شهرداری و شورای اسلامی شهر حبیب آباد نظارت خود را ارائه کرده اند و مقررات مذکور در تبصره 3 ماده 5 و مواد 6 و 10 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال 1384 در تصویب مصوبه مورد شکایت رعایت شده و از طرف دیگر رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1210-24؍11؍1396 مبنی بر ابطال طرح جامع شهر هماشهر با موضوع شکایت و خواسته شاکی متفاوت است، بنابراین مصوبه مورخ 9؍11؍1391 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تصویب طرح تفصیلی حبیب آباد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب وضع نشده و قابل ابطال نیست./ 

 محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری